中美特种设备监察体系对比分析

刘佳吟

摘要院特种设备涉及生命安全，危险性较大，需要完整的安全监管体系。对比中美两国特种设备监察体系，明确我国特种设备监察体系中的不足，有助于不断完善我国的特种设备监察体系。

Abstract院Specialequipmentreferstolifesafetyandhasahighrisk.Therefore,itneedstoconstructacompletesafetysupervisionsystem.ComparethespecialequipmentsupervisionsystembetweenChinaandAmericaandmakesurethedeficiencyofChina'sspecialequipmentsupervisionsystemcanhelptoconstantlyimproveChina'sspecialequipmentsupervisionsystem.关键词院特种设备；监察；体系Keywords院specialequipment；supervision；system中图分类号院X913.4文献标识码院A文章编号院1006-4311（2014）27-0193-03

0引言在我国，特种设备主要指涉及生命安全、危险性较大的锅炉、压力容器、压力管道、电梯、起重机械、客运索道、大型游乐设置和场（厂）内专用机动车辆等八大类特殊设备。截止2013年底，我国共有已办理注册登记的八大类特种设备936.91万台[1]。

在美国，没有“特种设备”这个专有名词，一般会直接针对某一设备进行立法监管。

特种设备管理一般包括监察管理体系、应急管理体系和事故处置体系三大部分，其中应急管理体系和事故处置体系均为特种设备发生事故中的抢救与事故后的补救环节，监察管理体系则属于事故发生前的风险监测与预警，包括特种设备的设计、制造以及安装、改造、维修、使用、检验检测等安全生产监管环节。随着我国特种设备种类的日益繁多以及覆盖面的不断加大，特种设备监察工作面临的形式越来越复杂。因此，建立有效的特种设备安全监察管理体系就迫在眉睫，只有当这个系统的每个环节都能发挥有效的作用时，才能形成有效的特种设备安全保障体系。

由于欧美等一些发达的工业国家都历经了很长时间进行工业化生产，才使安全生产监管方面形成较为完善的法律制度体系，其中典型代表之一是美国，通过对中美两国的特种设备监察体系进行对比分析，针对我国国情进行借鉴与创新，有助于不断提高我国特种设备的监察管理水平，减少特种设备事故的发生。

1监察体系构建基本要素特种设备安全监察体系的基本要素是安全监察主体、监测对象、制度体系及运行机制。

安全监察主体由负责特种设备监管各环节的部门人员组成，全面负责特种设备的安全监管。监测对象是依据特种设备不同特点而明确的必须进行监管的不同环节。制度体系包括放律法规和技术标准两部分，这是特种设备进行安全监管的法律依据和科学依据。技术标准需要根据科技发展的水平不断修订与完善，法律法规则是保障技术标准顺利执行的基础。良好的运行机制是特种设备监察体系中不可缺少的重要环节，需要在监察过程中不断修改完善。构建特种设备安全监察体系，就是要明确监察主体责任和监测对象，建立比较完善的技术体系和法律法规体系，形成规范有序的特种设备安全监管运行机制，切实保证特种设备安全平稳运行、保障人民群众生命财产安全。

2美国特种设备安全监察体系美国的特种设备主要有锅炉、压力容器、电梯、起重机械和游乐设施等，对于不同的监察对象所采取的安全监察管理方法与运行机制有较大的差别。

美国是联邦体制国家，安全监察主体由联邦政府及各州政府组成。联邦政府的运输部负责压力管道和气瓶、槽车的安全监察。起重机械安全属于非强制性监管的职业安全范畴，由联邦OSHA（OccupationalSafetyandHealthAdministration，职业安全和健康管理局）或各州OSHA负责监管。锅炉、压力容器、电梯设备这些需要强制性监管制造、安装、使用和维修等多环节的安全监督管理则由各州自行负责。各州负责特种设备安全监察的机构也大不相同，如纽约州由劳动部全面落实处理[2]。

美国很重视制度体系建设，其立法和监管环节参见表1。从立法情况上看，美国最早从1907年立法对锅炉相关环节进行强制性检查[3]，随后在1909年补充了对压缩气体的监管，1911年发布了包括“无缝钢质气瓶”在内的一系列运输用容器规范，联邦政府于1950年将《危险品规程》纳入联邦法规，并于1967年将危险品的管理由州际商业委员会转到美国运输部的研究和特殊项目管理部，下面专门设立危险品管理办公室，制订气瓶、罐车、压力管道等特种设备相关的法律、规程，并进行安全管理。电梯大约在上世纪60年代才开始广泛立法。1970年后，起重机械的立法开始大量出台。加利福尼亚州1968年立法检查移动游乐设施，近年来开始对固定式的游乐设施进行广泛立法监管。

美国的安全监察主要管理环节和管理方法因设备的不同而有很大不同。以电梯为例，美国联邦政府没有统一的电梯安全监督法规，但绝大多数州都有自己管理电梯安全的法规。许多劳动安全管理部门获当地立法机关授权，将电梯的监督管理从劳动安全扩大到公众安全，如纽约州、加利福尼亚州。一些独立立法的较大城市则由建筑物管理部门对电梯安全进行监督管理，如纽约市、芝加哥市。

还有一些州或市则由其它政府部门对电梯安全进行监督管理。电梯定期检验每年一次，但如果电梯由有资格的维修保养企业实行全面维修保养，保养间隙不超过一个月一次，如果电梯安全状况良好，则年检周期可以两年一次，相应的运行许可证也由一年延至两年。对于电梯安全事故，美国的处罚力度应该说是相当大的。例如2002年在美国引起很大反响的迪乐百货商场的一个案例，一个小女孩在母亲没有注意到的情况下突然跑进商场的电梯，三个手指被完全夹断。在法庭上母女律师做了大量取证工作，证明这个商场电梯已经使用了20多年，相当老旧，虽然每年的安全检测都合格，但由于它已经过了使用年限，商场又没有及时的更换新电梯，所以法院就判百货商场赔偿1500多万美元[4]。

利用权威民间机构和团体将全国单位资格、人员资格、设计、制造和检查标准统一起来是美国特种设备安全管理运行机制的一个重要特点。历史上，美国特种设备安全管理体系逐步形成，通过民间机构、团体和政府监察机构的互相补充、配合，最终构筑成为一个相互渗透又相互制约，同时能兼顾各方利益的完整体系。

3中国特种设备安全监察体系1955年，我国仿效原苏联模式在国家劳动部首次设立了“国家锅炉安全检查总局”，这是我国劳动安全监察机构正式成立和我国对特种设备的安全监察工作由此展开的标志。当时并未在各省设立分支机构，且国家总局也在1958年撤销，直到1963年才恢复这一机构，同时增加了各省市相应机构的编制。1979年，国务院通过了“加强锅炉压力容器监督监察机构”的建议，建立起从国家到省、地（市）、县的四级锅炉压力容器监督监察机构。1982年6月6日，国务院颁布了《锅炉压力容器安全监察暂行条例》，这是我国在特种设备监察方面的第一项法规。对锅炉压力容器从设计、制造、安装、使用、检验、修理改造全过程实施监察做了相应的规定，明确了监察主体，有效建立起从国家到省、地、县各级地方的特种设备安全监察体系。

改革开放前，我国特种设备安全监察法制建设十分薄弱，全国仅有4个安全技术规范。三十年来，特种设备立法工作得到极大提升和规范，现已完成涉及八大类特种设备的各类安全技术规范的制定、修订400余项，各种相关技术标准约2000个，已初步建立了针对我国国情的特种设备安全监察法规和技术标准体系。2003年，国务院正式颁布的《特种设备安全监察条例》，取代了已经“暂行”21年的《锅炉压力容器安全监察暂行条例》。2013年6月，全国人大常委会审议通过了《中华人民共和国特种设备安全法》（以下简称《特设法》），并于2014年1月1日起正式实施，这是我国特种设备安全监察体系走向科学化、法制化的一大标志。《特设法》明确了从设计、制造、安装、使用、检验、修理改造全过程各环节的主体责任，增加了缺陷特种设备召回制度；加大了违法行为的处罚力度，增加了民事赔偿责任和构成违反治安管理行为，依法给予治安管理处罚的规定。

我国现行安全监管体制中,国家安全生产监督管理总局负责全国安全生产综合监督管理,国家质量技术监督总局负责特种设备的安全监察，包括锅炉、压力容器和电梯等特种设备的安全监察、监督工作；拟订有关规章、制度并组织实施和监督检查；对特种设备的设计、制造、安装、使用、检验、修理、改造等环节和进出口进行监督检查;调查处理有关事故并进行统计分析；管理有关检验检测机构和检验检测人员、操作人员的资格考核工作。由于特种设备种类多，分布广，涉及到能源、电力、石油石化、冶金、机械、军工、建筑、交通等多个部门，目前监察主体存在不明确现象。例如，根据有关法律法规和国务院职责分工,煤矿使用的特种设备由国家煤矿安全监察局负责；建筑工地的特种设备安全监管，一般由建设部门负责；但特种设备的检验检测仍由质检部门负责[5]。交通领域的特种设备监管也有类似情况。在与特种设备安全相关的法律法规中,有些条款也彼此存在一些矛盾和冲突。特种设备安全涉及不同的利益主体，同时也涉及不同的主管部门。在特种设备安全监管领域，安全监察主体不明确，制度体系不完善，运行机制混乱的现象目前仍然存在。

4几点启示对比分析中美两国现行特设安全监管体系可知，我国目前存在的主要问题是制度不完善，运行机制有缺陷，亟需对下述几个方面进行改进。

4.1补充修订法规标准，完善特种设备监管制度体系《特设法》的出台标志着我国特种设备安全工作向科学化、法制化方向迈进了一大步。应该注意的是，《特设法》是一部特种设备安全管理的根本大法，缺乏对特定设备的具体规定和相应的技术标准，缺少设备安全运行的标准监管条例，存在监管的空白领域。特种设备不同于一般产品，和群众日常生活联系紧密，危险性高，应比对其他发达国家对锅炉、压力管道、电梯等设备单独立法，与《特设法》互为补充，建立一套完整的从法律到行政法规、部门及地方规章、安全技术规范、引用标准等共五个层次法规标准体系。

4.2加快特种设备安全监管体制改革，明确特种设备监管运行机制首先，要在规范特设过程检测标准的基础上，明确使用和维修的监察主体，防止出现监管责任不明的现象；其次，要吸引社会力量，共同实施特种设备安全监管。鼓励公众参与检测与监督，逐步形成国家统一立法，部门规范技术标准，地方政府实施监管，公众参与检测与监督的特设安全监管运行机制。第三，加快建立特种设备事故责任险制度，建立以“使用权者”为参保主体，特种设备生产企业、检验机构和维保单位参与的特种设备事故责任险制度，完善特种设备安全监管体系中公众监督环节。

4.3建立安全评定、寿命预测和风险评估体系，填补监管空白环节美国对特种设备要求是极为严格的，其中对报废管理办法也是非常严格的。而在我国，由于技术和管理上的薄弱，就造成对重大危险源辨识评价技术的落后，无法按照危害性划分等级，更无法提出消除或降低事故风险的方法。譬如中国很多城市存在老旧电梯安全隐患突出的问题，许多电梯使用都超过10年，但目前没有明确的电梯强制报废年限规定。中国电梯使用频率、客流量和欧美有很大差距，评定电梯安全状况和预估使用寿命就显得格外重要。

4.4建立特种设备安全监管技术标准条例定期修订制度，保持监管技术先进性随着科技的迅猛发展，准确可靠的检测手段也随之有较大发展。定期修订技术标准，有助于不断提高特设的检测技术手段和方法，降低事故发生率。

参考文献院[1]国家质检总局关于2013年全国特种设备情况通报[J].中国特种设备安全，2014（6）.[2]黄媛媛援我国特种设备安全监察体系研究[D].天津：天津大学，2012.[3]梁广炽援美国特种设备安全管理综述[J]援林业劳动安全，2005（1），89-94.[4]各地“电梯惊魂”频发，聚焦各国如何为电梯上“安全锁”.http://news.xinhuanet.com/world/2012-09/24/c_113186310.htm.[5]国务院发展研究中心“中国发展观察研究”课题组援我国特种设备安全监管的发展思路和对策建议[J].经济研究参考，2008（37），2-5.