城市公共设施PPP融资模式探析

孟娟

摘要：公共设施建设周期较长，在我国投资主要以国家和地方财政资金为主。随着我国市场经济不断完善以及改革进入深水区，公共设施建设逐渐成为国家经济社会发展的重要组成部分，尤其是在边远贫困地区的公共设施建设对于发展当地的经济与改善民生等方面起到重要的促进作用。无论是城市还是乡村的公共设施融资问题一直是我国面临的重要问题，创新融资模式，发展多种融资渠道对于发展公共设施建设具有重要意义。本文主要分析了当前我国公共设施融资现状，并针对存在的问题提出了相应的对策建议，以促进我国公共设施融资模式的发展。

关键词：公共设施；PPP；融资模式

一、引言

近年来随着我国经济的发展以及城镇化步伐的加快，各地基础设施建设资金缺口越来越大，为了应对资金短缺的局面，PPP融资模式成为了各地最重要的融资模式之一。PPP（Public―Private―Partnership）模式也称为公私合营模式，是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目，或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果的一种模式。其实质是政府通过营造各种环境和制度，吸引国内外民间资本投入公共项目领域，进行项目的设计、融资、建设和运营，并将项目全部或部分经营权交由私营机构管理，凭借其最新技术和先进管理理念提高公共产品质量或公共服务水平。PPP模式主要强调公私双方共同参与、相互合作、共担风险、共享收益和物有所值。

二、PPP融资模式在我国公共设施项目应用中需要注意的问题

PPP模式适用于投资额大、建设周期长、回收见效慢的项目，主要集中于铁路公路、桥梁隧道等交通部门，电力煤气等能源部门以及电信网络等通讯事业。因此，PPP模式在我国有广泛的发展前景，它的引进和运用对于改善我国公共设施建设中的“瓶颈”状况有着重要的作用。由于多年以来，我国公共设施建设都是采用政府财政拨款的单一模式，同时在法律上对于民间资本和私营企业参与公共公共设施建设还缺乏明确的规定，因此，现阶段PPP在模式在我国公共设施项目中的应用需考虑以下几个问题。

1）转变政府角色。我国以往由财政投资支持公共设施建设的模式已经越来越不能满足日益发展的社会经济的需要，而且政府在公共设施建设中存在诸多如效率低下等弊病，因而政府在公共设施提供中的角色迫切需要改变。政府应由过去在公共设施建设中的主导角色，变为与私营企业合作提供公共服务中的监督、指导以及合作者的角色。在这个过程中，政府应对公共设施建设的投融资体制进行改革，对管理制度进行创新，以更好的发挥其监督、指导以及合作者的角色。

2）制定完善相关法律法规。PPP模式是国际上比较通行的建设公共设施的方式之一，随着中国金融投资领域和建筑市场的进一步开放，国外的大型财团和企业必然会更多地以PPP模式参与中国的公共设施建设。政府在与他们的谈判与合作中，所遵循的不仅有国内的法律和法规，同时也要遵循国际惯例。而我国目前一方面没有专门针对PPP模式的法律法规，另一方面现有的法律法规条文对于以PPP模式运作的项目还存在诸多的限制因素。在这一过程中，政府应该行动起来，在立法制度上有所突破，加快制定专门的法律法规，修改现有法规中影响PPP模式应用的条款使其适应这一形势的发展。

3）因地制宜制定方案。PPP模式在发达国家已经得到了广泛的应用并获得了成功，从他们的经验来看，政府的积极推动是国际上比较通PPP模式能否顺利推行的关键，也是项目成功的关键。PPP模式在我国才刚刚起步，因而政府应该认真研究PPP模式以及其在中国的应用前景，以国外的先进经验为基础，积极制定完整的推动方案，在国家政策上给予鼓励，支持PPP项目在中国的应用。

4）为民间机构创造机会。伴随着PPP模式在我国公共设施建设中的应用，国内的私营企业和私人财团应该抓住这个机遇，积极与政府合作，参与公共设施建设项目。在PPP模式下的项目融资中，参与的私营企业除了国内企业，还包括一些国际企业和财团。

三、促进PPP模式应用的基本策略

结合我国的国情与国外的做法，本现阶段我国政府在促进PPP模式在公共设施建设的应用时可以考虑以下几点策略：

1）强化行业主管部门的推动体系

政府行业主管部门作为相关行业的管理者与政策制订者，应建立完整的促进私营部门参与公共设施建设的推动体系，包括明确快速的决策层、积极专业的执行层以及充分配合的支持体系。强化行业主管部门的推动体系应该从制定明确的促进政策，增强主管部门中基层人员的专业能力，以及提升政府部门纵向和横向的沟通协调能力和行政效率着手。

2）结合民间力量共同推动

由于PPP项目涉及的专业领域较多，而政府在法律、财务、合同管理、风险分担及协商谈判等专业能力上都比较欠缺，尤其对如何将私营部门的盈利性与政府服务的公益性有效结合的观念上更需要有所突破。因政府此应借助于民间的专业力量，建立专业支持体系来强化政府的行政能力。

3）建立有效的奖励制度

政府对于推动PPP项目应用方面业绩良好的单位或者个人（包括政府公共部门和参与的私营部门）应该制定公平且具有吸引力的奖励制度。以此来激发各级政府领导的决心，消除政府工作人员对私营部门参与带来的专业知识、工作内容的高度复杂性，以及利益旁落的抗拒心理，使他们能够主动积极地构想并推动私营部门参与公共设施项目，同时也可以激励私营部门提高服务品质。

四、公共设施建设引入PPP融资方式的具体措施

1）成立具体的管理和推动部门

在英国，政府商务办公室的PrivateFinanceUnit（其前身为TreasuryTaskforce）为国家PPP的政策单位，负责制定整体PPP项目实施策及策略、研究制定PPP项目实施及合同管理作业程序、制定电子商务标准，发展相关软件以提供协助地方政府具体实施、提供地方政府PPP项目实施策略、技巧等协助及训练并定期检查各部门的实施过程、技巧及能力并公开各界参考。我国也应该考虑在商务部或者国家发改委中设立专门负责PPP项目的部门，推动、指导并监督我国PPP项目的实施。

2）制定相应的政策和建立各级政府机关联合互动的促进体系

各级主管部门应通过评估确立PPP模式适宜的范围和原则，以利于整体推动。政府可以考虑成立跨部委的协调推动小组，由发改委、财政部、交通部、建设部等涉及公共设施项目审批与执行的主管部委联合参与。而与之对应的省市各级部门成立相应的推动小组，负责辖区内公共设施PPP项目的政策制定、通用项目实施要点的研究、以及协助所辖部门推动PPP项目的实施。

3）加强评估及审批PPP项目和私营部门参与的可能性

为减轻政府财政负担，主管部门在规划新的公共设施时，应优先评估以PPP方式实施的可能性；相关审批部门﹙如各级人大等﹚对主管部门所提的公共设施项目，也应该同时审批私营部门参与的可行性。

4）落实相关奖励制度

政府部门可以考虑制定相关地方财政补助措施以鼓励和推动PPP项目的应用，同时制定相关奖励措施以激励积极推动和经营PPP项目的政府主管部门或私营部门。通过建立合理公平的评价体系作为成绩考评以及政府施政成效的考核依据。

5）研究制定通用的PPP项目实施规范

由于各种公共设施性质的不同，与之相应的PPP项目的实施也有所不同。因此主管部门和行业协会应积极研究制定行业通用的PPP项目实施规范和专用标准。一方面利于政府公共部门的参与协调和监督，另一方面也有利于吸引私营部门的积极参与。

6）积极办理人员培训课程

针对各级推动小组成员的需要，规划包含法律、财务、合同、谈判等专业领域的短期培训课程，提高参与人员的专业水平，协助整个业务的推动。同时各主管部门也可以积极组织各项关于PPP项目的理论和经验的研讨会。

7）建立个案协助辅导机制

对于具体的PPP项目，政府应对参与的公共部门提供法律以及程序方面的协助，提供各类技术咨询服务，在其他专业领域也提供相应的专家（或专家名录）供参与单位选择。

8）积极进行项目试点和案例推广

政府可以在不同行业中选择具体的个案进行试点，并将其经验向各级部门推广。

参考文献：

[1]曹留峰.推动公共设施建设PPP模式对策研究——以江苏省南通市为例[J].管理观察，2015/35.

[2]周龙.PPP模式在公共基础设施建设中的应用[J].河南师范大学学报（哲学社会科学版），2010年02月