改善民生视角下的社区公共服务设施布局探索

刘坤

襄阳市城市规划设计研究院湖北襄阳441000

摘要：公共服务设施既是城市规划最重要的调控资源，也是城市规划工作的核心之一。在实践中公共服务设施往往成为“市场挤压”的对象而不受欢迎。笔者结合实际工作经验通过社区级公共服务设施的研究，力求在规划编制、管理及实施中寻找一个动态平衡的体系。避免出现公共设施被“无限制无边界”挤压。

关键词：社区；公共服务设施；理念；现状；布局；

1、公共服务设施未来发展趋势的演变以及布局理念的分析

1.1多元化的公共服务供给主体，公共物品逐渐进行细分

在过去的计划经济时代中，政府是进行公共服务的主体，并且也是唯一的服务主体。由于普适性比较强的公共产品的成本比较高并且生产规模也比较大导致经营的成本比较高，并且还具有着收益周期比较长并且利润比较低的特征，所以一般私人是不具备相应的能力来进行公共服务活动的。后来随着我国经济体制的改变，作为公共服务唯一供给主体的政府的主体地位受到了影响，公共服务设施供给主体由唯一主体向着多元化主体的方向转变。这种变化给我们带来了一定的启示，首先要在进行公共服务设施用地的规划安排中，要将纯公共物品设施放在首先考虑的位置。如：优先考虑图书馆等设施的安排，将电影院等一些娱乐设施交给市场来进行管理。其次就是要做好纯公共物品与市场化物品的空间协调性，尽可能的实现物品互补的功能。

1.2城市区域划分比较明显，区域结构逐渐简化

当前城市文明与城市进程不断地进步，越来越多的人们逐渐重视起社区交往以及地域化生活的营造，如：在共设施领域的层级结构简化的现象。当前一部分的层级复杂的公共设施进行地域性的集中，并且会将范围控制在居民方便到达的区域，同时服务的人群也逐渐的固定化；另一部分的发展则是更为宏观，在服务对象上跨越了地域的限制。所以当前在进行公共服务设施的规划编制过程中，应该要积极的引导社区级设施建设，因为这些设施自身的人群比较固定。

1.3柔性利用土地，复合程度逐渐提升

随着市场近些年来的发展，城市土地资源的压力增大，复合型土地利用方式逐渐的取代了传统的单一功能的土地利用方式，为了能够有效的应对市场的发展，许多城市在土地利用上都采用了复合型、立体化功能组织方式，特别是在一些发展程度比较高、人口较多的城市比较明显，如香港、新加坡等。这种土地利用方式的复合性主要是从三个方面体现出来的，首先就是当前越来越多的商业综合体出现，是经营性用地复合的表现。其次就是越来越多的大型公共设施用地改变独立用地，转为同经营性用地进行集中配置，而这种方式是经营性用地与公共设施用地符合的表现，如一些地区将图书馆和诊所设置在大型的商业中心内部等。最后就是多个功能的公共设施之间的符合。从这种城市用地的规划角度看，我们应该要转变传统用地规划思路，尝试复合型用地规划方法，这对于襄阳市中心城区中开发程度较高的建成区和旧城改造区域的指导意义尤为重要。

1.4更加注重布局的公平性，注重社区氛围以及中心感的营造

以规划思想发展的角度看，后现代主义和新城市注意具备着相同的思想，对于城市公共设施的布局都有着社区型、公平性以及中心感的要求。当前后现代主义所倡导的最主要的五项基本原则：社会公正、不同性质政治团体、公民性、社区的理想以及从公共利益走向社民文化等，倡导公正性、社区的发展以及市民文化等思想。而新城市主义所倡导的以人为中心的设计理念，强调多样性、人性化以及具有社区感城镇生活氛围的塑造，追求历史、自然、人文与规划设计的相融合。

2.襄阳市社区公共服务设施现状问题

2.1社区划分混乱、规模不均

我市中心城区现状社区总计153个。辖区面积、人口、界限均没有统一特征，目前的社区辖区面积大小不一，最小社区大井台社区面积0.1平方公里，最大社区魏庄社区面积15平方公里同时，社区人口分布大小不一，人口最多的社区是襄铁社区4.7万人，人口最少的社区为韩洼社区0.15万人。社区界限犬牙交错，由于形成有其历史原因，规划城市道路往往晚于社区形成，因此形成社区被城市主干道穿越的情况。这不仅造成了管理上的困难，也直接导致了社区级公共服务设施的失衡。

2.2社区居民对现状公共服务设施普遍不满

笔者结合自身工作需要，针对本地居民关于现状社区的公共服务设施与市政基础设施满意程度及改造愿景等居民普遍关心的问题进行了问卷调查。通过36个典型社区多达3210份问卷的反馈。

群众反映较为突出的问题主要是社区文体设施、医疗设施、养老设施、公共绿地以及停车等问题，在受调查居民中有67%认为文化设施非常不足，75%的居民认为体育设施非常不足，82%的社区没有养老设施，73%的居民愿意进入社区养老设施，90%的居民认为片区的停车位不足，47%的居民对现状的公共绿地不满意，此外只有24%居民认为社区卫生中心足够。从反馈的数据不难看出居民反映突出的大多是恰恰是公益性质的服务设施，是需要政府统筹协调的设施。

2.3社区公共服务设施落后、缺乏监管

由于规划上对这一层级的设施很难落实具体用地或建筑标准，在规划实施后政府也没有足够的财力购置商品房来作为社区办公服务用房，导致社区办公、服务用房欠账较多，直接制约了社区功能和作用的有效发挥。

虽然政府出台了相关文件将菜市场、幼儿园、社区管理用房结合房地产开发进行配建，但由于管理不到位，设施位置受项目影响较大，并未发挥设施的最大作用，存在服务半径不合理，建设标准低下、利用率低等问题。

3.社区公共服务设施布局研究

3.1明确框架——打破行政边界划定标准化社区

为实现社区公共服务设施的均等化配置，结合相关研究建议将中心城区现状社区进行重新划分，标准化社区是以居住功能为主，城市主次干道围合，居住及其配套功能相对完善的区域。与原有社区不同的是，标准化社区更强调社区的服务半径和设施规模，以保证资源的相对均等、公平。在实施过程中，尽量结合实际社区管理设施，配合我市正在实施的社区公共服务站，在老城区逐步调整，在新区可按照此标准划分社区界线。

规划至2050年襄阳市在现有规划区域内共计形成社区191个。每个标准化社区根据相关规范按照对应人口配置8至20名网格员加强社区公共服务设施管理。

标准化社区具体特征为：

（1）功能要求：以居住生活功能为主，包含社区公共服务站及社区公共服务中心。

（2）人口规模：一般不少于1万人。通常1-3万人为合理规模。

（3）四至特征：城市道路围合，服务半径400-500米，最多不超过800米。

（4）用地规模：旧城区约0.6平方公里，新城区约1.2平方公里。

3.2制定标准——研究标准化公共服务设施建设标准

为发挥不同层次公共服务设施的作用，实现资源的有效配置，在《襄阳市公共和公用设施配建标准一览表》基础上结合标准采取上下级同类型公共服务设施结合设置的方法，襄阳市公共和公用设施配建标准一览表初步成果见下表。

3.3规划先行——通过城市规划实现弹性控制与精确引导

为保证公共服务设施的落地，通过编制中心城区功能区公共服务设施布局体系规划确定不同层级设施的基本位置与规模，协调各类设施之间的矛盾。

同时，结合控制性详细规划，通过弹性控制在社区内集中配置社区级公共服务中心，根据居住区规范，结合中心城区实际情况，规划区建筑面积作为控制标准，同时确定1.5的平均容积率。社区中心建筑规模为1.5万平方米-3万平方米左右，总用地规模为1公顷-2公顷左右。其中主要功能为社区级的超市、净菜市场、文体中心、医疗中心、养老设施、社区停车场等。规划不控制各类设施用地，只要求建筑规模，以保证社区中心建设的灵活性。在老城区可适当压缩指标，新城区指标从严。

3.4政策跟进——完善的政策推动公共服务设施

（1）对各类设施有针对的提出实施策略

体育设施对于场地缺乏的社区可结合公共绿地设置，社区内有学校体育场地的如果场地可以开放，可其计入社区体育用地指标。

在开发程度较高的建成区和一些旧城改造区域，一些设施确实难以落地，如养老设施、文体中心、医疗中心等，可允许这些设施在相邻社区增设。在设施落实困难的情况下，允许相邻社区公共服务设施共享。

（2）成立专业投资公司加强社区中心建设

由市政府直接牵头成立社区中心建设投资有限公司，以划拨的形式取得土地，直接投资建设配套完善，服务功能齐全的社区中心。

实现商业服务与公益服务有机结合。社区中心不仅提供购物、餐饮、休闲、娱乐服务，还有文化、教育、体育、卫生、医疗等方面的活动，如语言培训、音乐培训中心、读书阅览室、健身俱乐部、室外健身设施，以及社区卫生服务站等一系列的属于公益方面的服务。

居民在社区中心就近方便，廉价物美，服务多样，生活质量提高而满意；投资者因为配制合理，经营盈利而满意；政府因为社区商业结构合理，业态结构布局结构升级优化，可以有效促进社区内的繁荣，改善城市形象，提升土地价格而满意。

4.结语

本文重点关注对社区公共服务设施落实的系统引导，因为这一层次的设施往往受到的关注度最大，感受度最强，在国际大力推进棚户区改造的时代背景下，在襄阳市中心城区的民生工程中，社区级公共服务设施的落实显得尤为重要和迫切。由于篇幅的限制很多观点得不到充分阐述，还望谅解！