地理信息技术支持的“多规合一”

黄方恩

摘要：“多规合一”是我国当前空间规划体系改革的重要内容，是推进生态文明建设、新型城镇化建设，落实供给侧改革的必然要求。多规合一是利用标准统一的地理空间基础数据和地理国情普查成果与检测技术，科学划定市县城镇、农业、生态三类空间，依托三类空间落实经济社会发展任务、实施差异化管控措施，切实将发展与布局、开发和保护融为依托，为推动市县经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态保护规划“多规合一”，形成一个市县一本规划、一张蓝图。文章结合永嘉县“多规合一”项目建设从地理信息技术的角度在项目实施中碰到的问题及难点进行阐述，并对县市进行“多规合一”建设提出自己的建议。

关键词：多规合一；地理信息技术；支持；建议

1引言

2013年12月，习近平总书记在中央城镇化工作会议上首次提出，要“推进规划体制改革，形成统一衔接、功能互补、互相协调的规划体系”和“在县（市）探索国民经济社会发展、城乡、土地利用规划的‘多规合一’，形成一个县（市）一本规划，一张蓝图”。自此，中共中央、国务院、住建部、国土部、浙江省委省政府等多部门先后多次出台关于“多规合一”改革工作相关文件，要求各县（市、区）积极推进“多规合一”改革工作，解决现有各类规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接等问题。2016年永嘉县有发改局牵头开始“多规合一”空间规划编制。

2、地理信息技术支持的“多规合一”主要任务

a）专题规划数据处理及建库

统一空间化处理城镇体系规划、土地利用规划、生态环境保护规划、水利、交通专项规划、服务类设施布局规划。

b）空间规划底图编制

空间规划底图基于基础测绘、地理国情普查等地理空间框架数据，综合集成人口、经济、空间开放负面清单等相关资料和数据形成。制作空间规划底图，要在收集测绘、规划、其他相关数据资料并对其空间基准一致性、矢量化处理，依次进行空间开发负面清单数据、现状建成区数据、空间开发评价数据的制作，经外业核查确认后，对制作的各类空间数据进行整理，形成空间规划底图数据库。

c）三区三线的划分

立足主体功能定位，参考国家测绘地理信息局与国家发展和改革委员会联合印发的《市县经济社会发展总体规划技术规范与编制导则（试行）》，结合浙江省实际，充分利用地理信息系统，在对市（县）域国土空间评价的基础上，初步划出适于城镇、农业和生态的空间范围和城镇开发边界、永久基本农田红线和生态红线“三条红线”，然后统筹对接建设、国土、环保、农业等部门的现有主要空间规划，同时通过相关趋势和发展导向研判，最终划定“三区三线”布局。

d）空间规划基础信息平台开发

实现规划“一张图”的必要载体，落实“多规合一”协调机制和管控规定的技术保障。

2“多规合一”的意义”

“多规合一”是推动国明经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等多个规划的相互融合，融合到一张可以明确边界线的市县域图上，实现一个市县一本规划、一张蓝图。

“多规合一”是建立在信息化基础上的城市空间统一规划体系，目的是推动城市科学发展、统筹兼顾，有序利用空间平台，实现资源集约节约利用，所以“多规合一”是城市规划的重要手段，而不是最终目的。城市建设用地是有限的，随着城市人口增长、产业转型升级，城市经济社会发展不协调、不平衡的矛盾就会凸显出来，如果不加强“多规合一”，城市发展将难以持续。

“多规合一”的核心意义，是为了落实市县主体功能区定位，理顺市县空间秩序，在符合自然生态保护的原则下，进行适度开发，防止过度开发或无序开发。鉴于我国规划体系现状，首先要摸清市县客观现状，进行市县资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价，再结合地方的实际情况，进行三类空间的划分，以及三线划定，形成空间规划底图，在三区三线上进行空间规划。在承载能力和适宜性评价，以及三区三线划分的过程中，完成各规划的空间要素的衔接和整合，以及矛盾协调和处理。即利用标准统一的客观地表覆盖数据，评价国土空间生态保护、农业生产和城镇开发适宜性，科学划定市县城镇、农业、生态三类空间；依托三类空间落实经济社会发展任务、实施差异化管控措施，有机整合各类空间规划，有序叠入各类空间要素，形成一个市县一本规划、一张蓝图。

3永嘉县“多规合一”亮点

3.1实施求事地统一县域基础数据

永嘉县地形地貌复杂，用地资源紧缺，当前各类空间性规划存在“图数不一”的问题，严重阻碍了实际规划实施和项目落地。针对这一问题，本次空间规划编制，首先要解决基础数据矛盾，形成一套统一的规划编制基础。重点解决两方面问题：

a）解决用地差异图斑，形成统一的现状用地数据。按照省级发布的《浙江省市县空间规划用地数据为基础》，林业“二类调查”的林地数据为对比数据，开展用地差异图斑处理。形成一套统一的现状用地数据，为各类空间性规划的编制奠定了基础。

b）解决人口等基础数据矛盾，形成统一的规划基础。目前县域空间规划编制采用的现状常住人口数据为人口欧抽样调查数据，与省级规划队常住人口统计的口径一致。但县域总体规划编制对常住人口的统计与此不同，还考虑了部分流动人口。由于基础不同导致规划期末的人口测算，用地配置都不相同。为了实行空间规划编制上下一致，将县域常住人口按照抽样调查的口径计算，形成一致的基础数据，并指导其他如县域总体规划、土地利用总体规划的编制。

3.2科学合理的划定“三区三线”

永嘉县空间规划编制，核心宗旨是全面摸清并分析国土空间本底条件，划定城镇、农业、生态三类空间，以及城镇开发边界、永久基本农田和生态保护红线三条控制线，形成县域空间发展的基础地图。“三区三线”是县域空间保护和开发的基础格局，也是指导其他各类空间性规划编制的基础。

4、“多规合一”建设中基础数据碰到的问题及难点

4.1“多规合一”建设中基础数据碰到的问题

a）、各种规划资料矢量数据少。从收集的29个部门约40来份的规划资料中，大部分规划资料都还是图片和文本，对于这部分数据的处理工作量大。

b），各类规划之间不统一，基础数据不统一。国土、规划、环保等部门对人口、用地等的统计口径、技术标准不统一，基础数据出入较大；另外技术标准不统一，各类规划的空间管制分类不同，制图技术体系不同，用地边界不能重合。

c），规划数据多，各种规划自成体系，内容交叉重复，造成各种规划打架，还各自有法可依，难以协调。

4.2“多规合一”建设的难点

a）“多规合一”工作是一项全新的工作，涉及到各个部门和领域的方方面面，专业性强，是一项具有挑战性的工作。存在的主要问题有：一是各级领导及相关部门“多规合一”认识不到位、不科学，甚至不正确，造成对“多规合一”的不太重视；

b）各个部门对“多规合一”基础和专业知识的了解不够，造成协调工作推进速度慢。

c）县市缺专业技术人员对接，造成对接难度增加。

5、建议

a）“多规合一”是一项复杂、专业性强、涉及到的业务部门广的工作，并且是对历史规划数据的梳理，所以要科学严谨的推进。

b）成立协调委员会，牵头单位要全心负责的组织好协调会议，因为各部门之间规划“打架”的问题需要通过协调解决。

c）因为“多规合一”是一项全新的工作，市县一定要加强培养自己的专业队伍，为后续的工作开展提供重要的保障。

d）空间规划的编制只是第一步，更重要的是后续实施保障，要纳入的日常的工作中，并得到一贯的执行。

6、结束语

“多规合一”建设，采用地理信息数据和技术，有效的避免规划混乱现象，

有效掌握国土空间发展秩序，及时了解各类空间性规划执行情况，用一套行之有效的空间规划管控体制机制，更希望要从法律法规层面，确保“多规合一”建立起来的空间规划，更好地为我国国民经济可持续发展提供服务。

参考文献

[1]王立军郑彦开化县开展“多规合一”改革的经验与启示，党政视野2016年第6期

[2]许丽君市县“多规合一”试点实施现状总结及展望，规划广角2016年增刊第32卷