如何规范国土资源行政执法程序

李俊宏

摘要：程序合法是国土资源依法行政的基本要求。在基层国土资源行政执法实践中，行政执法主体不执行法律规定操作程序的现象并不鲜见，也会遇到因违反法定程序导致具体行政行为无效、被撤销及败诉的尴尬局面。基于此，本文主要对如何规范国土资源行政执法程序进行分析探讨。

关键词：国土资源；行政执法程序；规范措施

1当前国土资源行政执法中存在的主要问墨

以一起宅基地诉讼案为例。某村村民李某，其宅基地经过审批，在其进行建设时与邻居杨某发生争议，随后杨某以政府为李某审批宅基地时违反审批程序为由，诉至法院，要求依法撤销李某的宅基地使用权，依据是《（中华人民共和国土地管理法）办法》第三十六条规定。此案经法院审理判决认定，政府机关在办理李某的宅基地审批时，违反法定程序，没有要求当事人提交使用宅基地的申请、村委会讨论并同意的相关记录、张榜公布材料、国土部门现场勘测记录及相关证明材料。因此撤销了对李某的宅基地审批。过错方很明显，基层国土部门在办理宅基地审批时不按法定程序履行职责，经不起合法性审查。

行政程序是指行政主体在实施行政行为时经历若干步骤，采取一定形式和方法，在法定期限内按一定顺序完成的过程。由于长期以来受“重实体，轻程序”传统思想影响和习惯性做法．有些行政部门在执法过程中不重视行政程序。再加上个别执法人员依法行政理念低．因此出现了违反法定程序的现象。常见的基层执法人员程序违法主要表现在顺序颠倒、步骤欠缺、形式违法、时限违法等四个方面。

1.1顺序颠倒

违反法律规定的先后顺序作出行政行为。行政程序是由若干个步骤、阶段在时间上延续所构成，如同链条一环紧扣一环．从而保证行政主体的行政行为顺利进行。比如，有的执法人员在对当事人下发《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》时间先后顺序颠倒．导致被法院退回案卷。有的《行政处罚听证告知书》与《行政处罚决定书》同时下达。不给当事人听证时间。违反了。先告知，后处罚”的法定程序，剥夺了当事人陈述、申辩权利，从而导致行政处罚决定无效。没进行询问笔录和现场勘验笔录就下发《责令停止违法行为通知书》，也是经常出现的顺序颠倒情况。

1.2步骤欠缺

某行政行为的作出应依法律、法规规定的步骤进行，但行政主体未采取或履行相应的步骤。审批宅基地没有提交当事人使用宅基地的申请、村委会讨论并同意的记录、张榜公布材料、国土部门现场勘测记录及相关证明材料都是步骤欠缺的表现。

1.3形式违法

行政法律行为的作出应当采取某种法定形式而未采取。或采取了法律禁止的形式．从而构成程序违法。比如，如果法律要求行政主体采取书面形式，行政主体采取口头方式的即为违法；未记载下发的日期等事项，违反法定形式的具体要求，也是形式违法。

1.4时限违法

行政法律行为的作出超过法定时问从而构成违法。为了保证行政活动的效率，行政程序的各个环节都有时间上的限制，如《行政处罚法》第四十二条第二款规定：“行政机关应当在听证的7日前，通知当事人举行听证的时间、地点。”《行政许可法》第三+二条中规定，如“申请人申请材料不齐全或不符合法定形式的，应当当场或者在5日内一次性告知申请人需要补正的全部内容。”在行政执法当中，两人以上执法人员现场取证有效，没有执法资格人员取证无效，这也是形式违法的问题所在。而在基层执法过程中，行政主体没有按照法律规定时限操作的现象并不鲜见。

2对策和建议

针对基层国土资源执法程序存在问题，笔者提出如下对策与建议：

2.1要强化程序意识

程序正当是依法行政的基本要求之一，执法程序是否合法，直接影响到整个执法的合法性。基层国土资源管理人员在行政执法过程中，应始终坚持做到“步骤不能省略，顺序不能颠倒。方式不能改变，时限不能缩短”。基层国土部门要转变轻程序重实体的思维方式。通过举办执法程序专题培训班、研讨会等形式，提升一线执法人员的行政执法程序意识。基层执法人员要加强对法理学、行政执法理论与行政执法程序的专项学习，提升执法水平。可将基层国土资源管理工作中经常碰到的处罚程序、许可程序、土地登记程序、听证程序等汇集起来，印成小册子，人手一册，便于学习。

2.2要强化执法监督

要定期或不定期开展基层执法监督检查。查文书。查案卷，查罚没收据，走访当事人，在检查中发现问题，在检查中纠正问题，达到以检查促规范的目的，做到不护短，对违反程序的行政处罚案件要坚决予以纠正，并追究有关责任人的责任。以杜绝连环争议的发生。降低责任风险。推进公正执法。此外，可将涉及基层国土资源部门的有关执法程序、管理规范公开。方便社会各界监督。

2.3要实行责任追究

要依照《行政执法过错责任追究办法》明确违反程序法的责任、种类和追究方式。国土资源部门应制定具体量化管理考核标准，把规范执法程序作为考核目标之一，与绩效工资、奖惩挂钩，从而强化基层执法人员依法、按程序履行职责的意识。开展规范行政执法行为、树业务标兵活动，调动干部职工依法行政的主动性、积极性。

3关于国土资源行政诉讼案件的对策建议

随着国土资源行政诉讼案件的日益增多，其产生的原因既有主观方面的，也有客观方面的。但从实践中来看主要还是依法行政工作尚不完善所致，主要表现在：一是思想认识不足，依法行政的意识还比较淡薄，依法行政的能力还不够强；二是法律法规存在一定的滞后性，在一些重要领域如征地拆迁、执法监察等方面，法律法规仍存在空白和盲点；三是行政行为不够规范，不少行政行为经不起法律检验，存在被撤销或败诉风险。唐代政治家陆贽在《论两河及淮西利害状》中有云：“非止排难於变切，亦将防患於未然。”古人极其看重事件的预防，而面对日益增加的国土资源行政诉讼案件，富阳区国土资源系统更要坚定推进依法行政的步伐，以建设“法治国土”为目标，从而降低和规避产生国土资源行政诉讼案件的风险。

3.1创新覆盖广泛的国土

资源法治宣传教育机制把深入开展法制宣传教育作为推进法治国土建设的长期基础性工作，引导全系统干部职工积极参与法治实践活动，强化依法行政和法治理念，让“办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法”成为共识，努力形成学法、尊法、守法、用法的良好氛围。在工作中做到法治理念的“入脑”“入心”，运用法治思维解决问题、化解矛盾，使法律真正成为我们工作的依据和准绳。

3.2健全民主科学的国土资源管理依法决策机制

完善国土资源工作规则和“三重一大”决策监督办法，严格落实国土资源重大事项集体决策制度，科学界定重大决策事项范围。研究重大行政决策风险评估和纠错机制，凡涉及人民群众切身利益、影响面广、容易引起社会不稳定问题的国土资源管理重大项目、重大改革措施、重大资金分配、重大政策文件出台，都要了解预期效果，制定相应的化解处置预案，达到经济和社会效果双赢。完善行政决策责任追究制度，对决策不当或决策失误，造成重大影响和严重后果的，要依法追究责任。

3.3建立与时俱进的国土资源法律规范体系

开展立法政策专题研究，坚持立法先行，积极开展立法项目前期调研，积极配合国土资源部、省厅和市局做好相关法律法规修改调研工作。加强法制与改革融合互动，坚持问题导向，实现立法和改革决策相衔接，围绕全区国土资源管理中心工作和改革任务，实现法治工作和深化改革的互动。完善规范性文件合法性审查制度，建立“实时清理、自动更新”机制，对与法律法规和国家政策不适应、不协调、不一致的规范性文件，及时进行修改和废止，并向社会公布。

参考文献：

[1]胡建淼：《行政法学》，法律出版社2010年版，第13页。

[2]江必新：“论行政程序的正当性及其监督”，载《法治研究》2011年第1期。