我国土地发展权构建优化城市土地管理的新途径

张峰

摘要：本文简要介绍了世界主要发达国家土地管理模式，深入分析了我国城市土地管理中的利弊。当务之急，我国应该进行相关制度创新，构建和完善土地发展权，从规范政府和土地开发商的行为、保护失地农民和城市居民的合法权益、优化土地开发管理流程和方式、加强市场调节作用等方面优化城市土地管理。

关键词：土地发展权；城市土地管理；新途径

1.土地发展权模式思辨

1.1西方国家土地发展权的制度模式

欧美等国为了更好地保护耕地、牧地等自然资源和协调城市科学发展，纷纷创设新的土地产权——土地发展权，来约束私有土地所有权和使用权，防止私有土地滥用，管制私有土地用途。其中美、英、法三国土地发展权制度最为成熟完善，构成了当今各国（地区）土地发展权设置与运行的典型模式：

（1）美国模式。土地发展权归属于土地所有者，并在一定区域内土地发展权可以转让，即可转让（转移）的发展权。土地发展权首先自动归土地所用者拥有。政府为了保护自然资源，控制城市发展规模，政府向土地所有权人购得土地发展权，而使土地发展权归政府所有，土地所有者已没有变更土地用途的权利，以起到保护资源、维护国家利益的功效。

（2）英国模式。土地发展权直接归属于国家所有。英国法律规定，一切私有土地将来的土地发展权转移归国家所有，实行“土地发展权国有化”，而私有土地的所有权性质不变。土地所有者要改变土地用途性质必须向国家购买土地发展权。

（3）法国模式。土地发展权在一定范围内归土地所有者所有，超过范围部分的土地发展权归国家所有。

1.2我国土地发展权的模式

构建我国土地发展权的核心问题是权力归谁所有，即构建怎样的土地发展权制度模式。目前主要有美国、英国和法国三种模式。创新土地发展权必须与现有土地产权制度环境、城市土地公共管理和市场配置能力等因素相匹配。有以下要求：1.所有权的要求。2.现有土地公共管理模式要求。3.土地市场配置功能发育不完善的要求。

2.土地发展权的具体构建

2.1明确土地发展权所包含的权能，合理划分土地发展权类别。土地发展权包含的权能。土地发展权作为一项土地财产权具有财产权的相关权能。合理划分土地发展权类别。依据不同的标准，可以把土地发展权划分为不同类型，如农地发展权、市地发展权、营利性的土地发展权和公益性土地发展权等。

2.2立法显化土地发展权。在已有的土地法律框架下，创新和设立关于土地发展权的法律条文，从法律层面显化土地发展权。

2.3土地发展权与相关产权整合。土地发展权创设的初衷是补充和完善现有土地产权制度，使其更有效地配置土地利用。产权整合的关键是处理好土地发展权与土地所有权、土地使用权等核心产权的关系。土地发展权与所用权的关系在选择土地发展权国有模式时，其整体关系已经确立，但在实际运作过程中应该做好两者的联合与分离，避免发展权与所有权的冲突；土地使用权往往成为土地发展权的运作载体，而土地发展权具体化土地使用权权能，促进土地使用权合理实施，应该在明确各自权能的基础上对使用权和发展权进行有效整合。同时，土地发展权应该处理好与空间权、地上权的关系。土地发展权与其他土地产权协调运作，共同促进我国土地产权制度的完善和效用的最大化。

3.创新土地管理办法

土地资源紧张，建设用地供需矛盾突出，必须强化土地管理，创新监管办法。

3.1缩小征地范围

一是严格界定公益性和经营性用地。公益性用地实行征地，经营性用地退出征地范围。二是坚持依法征地的原则，实行严格的问责制，严禁暴力征地，杜绝强征抢拆事件发生。三是探索退出征地范围的集体建设用地直接入市的路子，充许采取购买、租赁、转让土地使用权作价入股等有偿方式取得土地使用权，保障农民获得相应的土地财产性收益。

3.2深入推进城乡建设用地增减挂钩

一是坚持新型城镇化与新型工业化、新型农业现代化的融合发展。二是将土地增值返还农村，有效解决新农村建设的资金不足问题。三是实行人地挂钩，有效解决失去土地的农民安置问题。

3.3深入推进低丘缓坡土地综合开发利用

一是适度开发城镇周边低效、荒芜山丘，把城镇建设合理引到用劣质土地的方向上来，建设工业梯田、坡地城镇，减少城镇建设大量占用耕地。二是做到“四规合一”即：土地利用总体规划、城乡建设规划、林业规划、产业规划合为一体。高度重视环境保护和生态安全。三是做好土地利用前的各项评估，即灾害危险性评估、水土流失评估、环境质量影响评估，以便合理确定土地开发利用的强度和规模。四是实行各有侧重的绩效评价，实行差别化的评价考核，强化经济结构、科技创新、经济增长、资源利用、产业结构、质量效益、节能减排、环境保护和吸纳人口等方面的综合评价。

4.保障农民在土地管理中的合法权益

城乡发展一体化是解决“三农”问题的必然选择。农业和工业是人类社会发展的两大支柱产业，农村和城市是人类经济社会活动的两个基本区域。在强化土地管理过程中，必须形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农关系、城乡关系。要把增加农民家庭经营性收入、增加农民工资性收入、增加农民财产性收入做为大事来抓，切实保护农民的合法权益。四、土地发展权视角中的城市土地管理优化

4.1优化我国城市土地管理法律制度

法律制度是管理的根本，城市土地管理优化必然源于法律制度的创新与优化。随着我国土地发展权的构建，首先应该加快相关立法，对采用土地发展权后土地管理所采取的新措施进行法律规定，进一步明确政府官员和土地开发商的权利义务，防止越权和非法开发城市土地，完善失地农民和失房居民的权益保护和利益补偿的法律机制，为我国城市土地管理优化奠定坚实的法律基础。

4.2赋予土地使用者土地发展权，保障失地农民和城市居民的合法权益

国家对现有土地使用者的土地使用现状和利益进行界定，并赋予土地使用者既定的土地发展权。在征地和城市拆迁过程中的失地农民和城市居民，享有既定土地发展权即现有土地使用价值的权利。政府在征用农民和居民目前使用的土地时，必须依法按土地发展权市场价格补偿他们的既定土地发展权，并建立以发展权为保障的利益补偿机制，依法维护失地农民和城市居民的合法权益。

4.3完善土地发展权市场运作机制，增强市场调节作用

土地发展权市场运作指在土地发展权国家源头供给的前提下，由行政单独配置划拨土地发展权向政府与市场双重配置土地发展权转换。随着土地发展权市场运作机制的完善，土地发展权可以遵循市场规则，以产权交换模式在不同发展权拥有者之间进行交换，土地市场通过价格、供求等杠杆实现土地发展权的合理分配。土地发展权转让、回收和灭失等一系列变更都对应着相应的土地开发使用用途变更，这可以使土地市场交易更加清晰和顺畅。

5.结束语

综上所述，土地管理，责任重大，势在必行，不可松懈。要在全社会广泛培育集约节约土地资源意识，明确确立和牢固树立集约节约土地资源理念，使有限的土地资源能够支撑经济社会全面发展，更好地满足人民群众日益增长的物质文化生活需要。通过严格有效的土地管理举措，给自然留下更多的修复空间，给农业留下更多的良田，给子孙留下天蓝、地绿、水净的美好家园。

参考文献：

[1]高珊.我国土地发展权构建优化城市土地管理的新途径.科技致富向导.2014年21期.

[2]鲍丽娜.简论如何优化城市寻找土地管理的新途径.建筑工程技术与设计.2015年22期.