贵州省城镇低效用地再开发情况调查

方伟

摘要：城镇低效用地再开发是盘活建设用地存量、提高土地利用效率重要手段，是健全节约集约用地制度的重要举措。为了解我省城镇低效用地再开发现状和工作中面临的困难，切实贯彻《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》（国土资发〔2016〕147号）（以下简称《指导意见》），对全省城镇低效用地再开发情况进行了调研，现将调研情况汇报如下：

一、城镇低效用地再开发基本情况和主要做法

(一)各地均已不同程度开展城镇低效用地再开发工作，棚户区、城中村改造占比过半。近年来，全省各地就已不同程度地开展了城镇低效用再开发工作。据不完全统计，近三年全省已开发城镇低效用地总计14423亩，采取的主要做法有棚户区、城中村改造和低效工业用地改造两种方式，以棚户区、城中村改造为主，其改造面积占低效用地再开发总面积的63%，工业低效用地改造面积占再开发总面积的36%。其他低效用地开发占1%，主要是低效公共基础设施改造项目。

1、棚户区、城中村改造。近三年，全省棚户区、城中村改造面积为9015亩。从各市（州）提供的数据来看，开展棚户区、城中村改造最多的是贵阳市，面积为2702亩，占棚户区、城中村改造总面积的30%，其次是黔西南州，面积为2159亩，占棚户区、城中村改造总面积的24%。

2、工业低效用地改造。近三年，通过“退二进三”“退城入园”“腾笼换鸟”等专项行动，全省低效工业用地再开发面积5210亩。部分地区取得了较好的开发经验，如黔南州都匀经济开发区“毛尖小镇”，占地70余亩，原为083基地工厂，工厂迁出后，经都匀市政府收回，通过招拍挂出让给贵州毛尖小镇文化旅游有限公司，打造成集休闲、旅游、度假、影视拍摄为一体的茶艺文化基地，成功引进三部大型电视剧进驻拍摄，并成功举办2015、2016、2017年度全国茶文化博览会，有力推进了都匀经济开发区的经济转型发展。

（二）低效用地再开发实施主体以政府为主。从全省调研情况来看，再开发的低效用地实施主体大多为地方政府。特别是占比过半的棚户区、城中村改造，均由各地政府主导实施再开发，主要做法是先有偿收购收回原土地使用权，再按《划拨用地目录》、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》等法律法规进行划拨或招拍挂方式出让。划拨供地主要是保障性安居工程和部分安置项目，由于目前我省棚户区、城中村改造大多采用货币补偿方式，因此，改造项目中大多采用招拍挂形式出让土地，招拍挂出让面积占棚户区、城中村改造总面积的98%。

二、城镇低效用地再开发存在问题

（一）社会对征拆补偿期望值高，土地征收困难。存量建设用地再开发与新增建设用地相比，权属关系复杂，各利益主体博弈更为激烈，被征拆方对土地增值抱有很高期望，有的补偿要求往往高于政策规定标准。导致项目拆迁补偿、安置、开发成本等费用较高，再开发资金缺口较大，造成土地征收困难。从调研情况来看，大部分已开发的项目勉强能保持收支平衡，少部分项目出现成本倒挂现象。

（二）资金短缺，融资困难。财政部、国土资源部等四部门联合印发《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综〔2016〕4号）出台后，明确各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款。土地储备资金紧张，加之我省大部分市县财力较为薄弱，当地财政在土地储备资金保障上力度不够，难以从土地出让、财政收入中预算土地储备资金，导致土地储备资金短缺，储备工作难度进一步加大。

（三）地方政府积极性不高,低效用地家底不清。1、利益关系复杂。由于城镇低效用地再开发涉及多方利益，且投入大、收益低，导致再开发难度高、行政风险大（易引发信访等群体性事件）。特别是2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》颁布实施后，取消了政府强制拆迁的权利，地方政府在推动再开发方面更加谨慎，面对一些无理要求和“拖、赖”等抵制行为，往往显得无能为力。在一些财力较为薄弱的市县，对升值不大的工业用地，地方政府无力也不愿意回购。2、产权关系复杂。存量建设用地分散在各土地使用权人手中，涉及的用地主体较多，再开发面对的权利关系复杂，有些企业用地还存在复杂的债权债务关系，处理起来非常棘手。正因如此，目前我省各地解决用地问题仍是增量为主，低效用地再开发（存量盘活）仍是用地方式的“冷门”，各地政府实施低效用地再开发动力不足。在调研过程中，很多地方都表示希望省里面在征地拆迁和融资方面出台相关支持政策，但这明显已超出国土资源部门职责。3、低效用地家底不清。正是由于复杂的利益关系和产权关系，导致政府积极性不高，也未对辖区内的城镇低效用地进行全面摸底清查，现掌握的城镇低效用地数据基本上都是国家要求开展棚户区、城中村改造的数据，对整个辖区内其他低效用地数量和位置并不掌握。

从全国范围来看，在一些城镇低效用地再开发先行先试地区，也因为这些复杂利害关系导致再开发规模不大、进展缓慢、工作效率低下。如江苏省无锡市、苏州市、安徽省合肥市、淮北市、江西省南昌市和鹰潭市“十二五”再开发城镇低效用地面积仅相当于同期新增城镇工矿用地面积的9.4%，年均再开发低效用地617公顷。再比如深圳市，截止2016年底，列入再开发项目有498个，面积3714公顷，但确认实施主体的仅120个，不足四分之一，其余四分之三仍处于拆迁补偿中[数据来源于国土资源报]。

（四）部分土地使用者进行再开发意愿不强。《指导意见》鼓励原国有土地使用权人通过自主、联营、入股、转让等多种方式进行改造开发，但由于城镇低效用地持有成本低，且当前经济形势不乐观，受此影响，土地使用者进行再开发意愿不强。尤其是一些“僵尸”企业，自身经营状况差，但不愿轻易退出，而是把土地当成重要资产，对土地增值抱有很高预期，认为土地“越捂越值钱”。

三、城镇低效用地再开发建议

（一）积极争取政府支持，发挥政府主导作用。《指导意见》是由国务院授权国土资源部发给各省级人民政府的，低效用地再开发工作不是国土一个部门能完成的工作，各级国土资源部门要积极向同级人民政府汇报，形成由地方政府为主体统筹安排，涉及规划、住建、发改、工信、财政、国土等多个部门共同配合、密切协作的工作机制。

（二）低效用地由地方政府认定，全面摸清家底。低效用地是一个区域内的相对概念，目前国家并没有严格的法定标准，省级层面也难以出台一个系统的认定标准，低效用地需市县人民政府根据辖区内的实际情况提出认定标准，出台辖区内城镇低效用地再开发实施细则。按照宜拆则拆、宜改则改的原则，结合国土资源部门不动产登记和土地确权等工作，根据权属关系清晰程度、产权关系复杂程度、土地使用者再开发意愿程度等情况，由易到难地安排低效用地再开发工作。对辖区内的城镇低效用地进行全面摸底，对低效用地家底做到“心中有数”，并对每一宗低效用地进行标图建库，编制再开发专项规划，根据专项规划编制年度实施方案。

（三）拓宽资金渠道。资金紧缺是当下开展城镇低效用地再开发工作最大的困难。下一步应结合土地储备专项债券发行工作，通过发行专项债券解决低效用地再开发资金短缺问题。

（四）探索建立存量盘活与增量指标挂钩机制。积极探索建立存量建设用地盘活与新增建设用地指标挂钩机制，给市县下达一定比例的存量土地盘活指标，并随年度新增建设用地计划指标一并下达，建立与之对应的奖惩制度，倒逼地方政府开展城镇低效用地再开发、盘活存量土地工作。