乡村机构改革要从体制上动大手术

内容 提要： 随着农业税的取消，我国已经进入后农业税时期。作为改革配套措施之一，乡村机构改革已被提到各级领导议事日程。笔者认为，乡村机构改革 要从体制上动大手术 ：取消乡镇政府，把乡镇政府改为乡镇办事处；取消村民委员会，以行政村为单位设立居民委员会，选派行政管理人员到行政村工作。通过改革，完善乡村行政管理体系，夯实政权基础，坚持依法行政，提高工作效率，促进 农村 社会 进步和 经济 发展 。

主题词： “三农” 问题 乡村机构改革

随着农业税的取消，我国已经进入后农业税时期。作为改革配套措施之一，乡村机构改革已被提到各级领导议事日程。笔者认为，乡乡村机构改革 要从体制上动大手术 ：取消乡镇政府，把乡镇政府改为乡镇办事处；取消村民委员会，以行政村为单位设立居民委员会，选派行政管理人员到行政村工作。通过改革，完善乡村行政管理体系，夯实政权基础，坚持依法行政，提高工作效率，促进农村社会进步和经济发展。

一、为什么要进行乡村机构改革？

人们不论做什么事情都有一个明确的目的。比如，吃饭是为了填饱肚子；穿衣是为了遮羞保暖；革命是为了推翻旧政府，建立新政权；改革是为了解放生产力，发展生产力，促进经济发展和社会进步。为什么要进行乡村机构改革？进行乡村机构改革的目的是什么？有人认为是因为取消了农业税，减少了财政收入，国家养不起那么多乡镇干部，所以要进行乡镇机构改革。如果真是那样，那很简单，只要撤消一些乡镇机构，辞退一些乡镇干部就可以了。事实上，根本不是那么一回事。改革开放以来，我国的工商业有很大的发展，工商税收入有很大的增长。 2004 年，全国的税收收入（不包括农业税和关税）达 26100 亿元，而农业税收入只有 300 多亿元，农业税占税收收入的比例不到 2% 。取消农业税，对国家的财政收入没有一点 影响 。国家不会因为取消农业税而养不起乡镇干部，更不会因为养不起乡镇干部而进行乡镇机构改革。那么，为什么要进行乡村机构改革？是因为当前的乡村机构设置制约了经济社会的发展。不改革，就不能推动社会进步；不改革，就不能促进经济发展。

二、当前乡村机构设置中存在的问题：

一是机构臃肿，人浮于事。 世界各国，绝大多数国家，只有中央、省、县三级政府。而我国却有中央、省、地（市）、县、乡（镇）五级政府。乡镇一级，党委、人大、政府、政协、共青团、妇联、人武部等各种组织一应俱全。此外，还有财政所、民政所、司法所、派出所、农经站、农技站、农机站、水管站、土管站、乡镇 企业 办公室、文化站、广播电视站等七站八所。造成乡镇机构臃肿，人浮于事。在乡镇政府机关，不要说办事员，仅这些组织的正副职领导干部就有好几十人。除党委、政府之外，其他组织大多数是一些虚设的机构，一年难得开展一两次活动。特别是一些站所，本来是一个人就可以干好的工作，安排了三、四个人。这些组织和站所的干部大多数时间过着“一杯茶、一支烟，一张报纸泡一天”的日子。不是这些干部不想做事，而是这样的体制安排使他们无事可做。

二是政企不分，工作错位。 乡镇政府延续人民公社的体制，政企不分现象十分严重。政府内设有专门管理乡镇企业的机构，乡镇企业的人事要经过乡镇党委、政府 研究 ，企业大小问题要经过乡镇党委、政府决定。在一些地方，乡镇党委、政府的领导甚至直接干预、参与企业的经营活动。不仅造成乡镇政府工作严重错位，同时造成严重的行政干预，制约了乡镇企业的发展。

三是经济薄弱，供给困难。 由于乡镇规模小，绝大多数乡镇是以农业经济为主的 自然 经济，主要收入为农民上交的农业税，经济实力十分薄弱。分税制实施以来，全国绝大多数乡镇无法完成上级下达的税收任务，无法维持政府的正常运转。有相当一部分乡镇靠乱收费、乱集资、乱摊派和借债度日，造成农民负担有增无减、干群关系恶化，耕地大量撂荒并拉下大批债务，。据有关资料表明，截止 2003 年底，全国乡镇负债总额达到 5000 亿元，其中大部分是交税、买税、发工资拉下的债务。

四是村级管理，严重缺位。 12 亿多人口， 9 亿在农村，是我国的基本国情。农村地域辽阔，经济落后。居民居住分散、生活水平低、文化素质低、政策观念法制观念淡薄。农村治安情况复杂，工作难度大。然而，在行政村，却没有设置行政管理机构，没有行政管理人员，造成行政管理严重缺位。行政村大量的行政工作依靠村民委员会去做。根据 法律 规定，村民委员会是一个群众性的自治组织，不具备行政执法资格。让村民委员会做行政工作，不仅有悖法律规定，同时，使党的方针政策和国家的法律法令得不到及时贯彻和落实，矛盾得不到及时解决。在个别地方，村委会的领导权被一些地痞村霸和黑恶势力份子所篡夺，他们利用篡夺的权力，欺压百姓，侵吞集体资财和村民血汗。在一些大姓聚居的地方，村委会的领导权被封建宗族头目或他们的代理人所篡夺，小姓百姓和外籍人根本没有议事的资格和说话的余地。这些封建宗族势力的头目无视党纪国法，对抗政府指示，作威作福，借故挑起宗族械斗，制造流血事件。在一些农村，社会风气不正，打架斗殴，聚众赌博，封建迷信活动猖獗。农村中，盗窃、抢劫、杀人、放火、投毒、强奸、卖淫、嫖娼、拐卖妇女儿童、走私、制毒贩毒吸毒、私自制造倒卖武器弹药、围攻政府、枪杀公安干警及政府官员等恶性案件呈上升趋势。严重影响了社会稳定和经济发展。

三、乡村机构改革措施。

一、取消乡镇政府，把乡镇政府改为乡镇办事处， 建立一个简明高效的行政办事机构。

我国宪法规定，乡镇政府为一级政府。与县以上各级政府相比，乡镇政府实际上不具备一级政府的职能：第一、乡镇政府没有人事权，乡镇干部归县委组织部、县人事局管理、任免和调动；第二、乡镇政府没有政策制定权。乡镇党委、政府只能贯彻上级党委、政府制定的政策，自己不能制定政策；第三、乡镇政府没有财权，虽然建立了乡镇财政，乡镇没有金库，建立乡镇财政以来，一直实行收入上交、支出下拨的财政体制。乡镇政府名为一级政府，实际上只是县级政府的派出机构。取消乡镇政府，把乡镇政府改为乡镇办事处是恢复其本人面目。

乡镇办事处设办公室 1 个，配主任 1 名，副主任 2-3 名（其中专职 1 名，兼职 1-2 名），文书（兼党委秘书） 1 名，财政、民政、武装、土地管理、计划生育干事各 1 名。乡镇办事处保留党委，书记由办事处主任兼任，副书记、委员分别由办事处党员副主任及行政村居民委员会党员主任兼任。乡镇不设人大主席团，不设政协、共青团、妇联、工会等人民群众团体组织专职机构和专职干部，只设联络小组，联络小组组长由县相关组织确定，由乡镇办事处正副主任或干部兼任。现乡镇政府内从事农林水技术工作的事业人员由县级主管部门收回集中管理使用。改革后，包括聘用的驾驶员、炊事员、服务员等勤杂人员，乡镇办事处一般控制在 10 人左右。

乡镇办事处的工作任务是： 1 、传达、宣传、贯彻、落实党的方针政策和国家的 法律 法规； 2 、贯彻、落实县委、县政府交办的各项工作； 3 、管理、指导行政村居民委员会的工作； 4 、协助财政部门做好直接补贴农民工作； 5 、协助民政部门做好困难群众的救助工作及烈军属、复员退伍军人的优抚工作； 6 、协助治安部门调解民事纠纷，打击犯罪活动，维护一方太平； 7 、协助兵役机关做好义务兵征集工作； 8 、协助税务部门做好税收征管工作； 9 、协助计划生育部门做好计划生育工作； 10 、其他相关的行政工作。

二、取消村民委员会，以行政村为单位设立居民委员会，选派行政干部到居民委员会工作。

居民委员会配主任 1 名，副主任 1 名，干事 2-3 名。包括炊事员一般控制在 5 人左右。行政村不配小车，不配驾驶员服务员。居民委员会干部吃住工作在村，编制在乡镇办事处，由乡镇办事处统一管理、统一调配、统一使用。

居民委员会的工作任务是： 1 、传达、宣传、贯彻、落实党的方针政策和国家的法律法规； 2 、贯彻、落实乡镇办事处交办的各项工作； 3 、管理、指导居民小组的工作； 4 、协助财政部门做好直接补贴农民工作； 5 、协助民政部门做好困难群众的救助工作和烈军属、复员退伍军人的优抚工作； 6 、协助治安部门做好调解民事纠纷，打击犯罪活动，维护一方太平； 7 、协助兵役机关做好义务兵征集工作； 8 、协助税务部门做好税收征管工作； 9 、协助计划生育部门做好计划生育工作； 10 、其他相关的行政工作。

三、采取严格措施，实行政企分开。

彻底打破政企合一的结构，把管理、经营 企业 的职能从乡镇办事处和行政村居民委员会分离出去。政企分开后，乡镇办事处和行政村居民委员会及其领导干部要严格做到“八不”： 1 、不兼任企业的领导职务和“顾问”； 2 、不任命企业的领导，企业的领导由企业聘任； 3 、不安排企业员工，企业员工由企业聘用； 4 、不参与、干预企业的经营决策和经营活动； 5 、不为企业贷款、融资担保； 6 、不向企业索要利润、上交款和其他各种名义的“服务费”，“赞助费”： 7 、不创办、领办为个人或小集团谋取利益的“第三产业”和“示范基地”； 8 、不承担企业的经营风险和亏损。

四、保证财政供给，严格财经纪律。

把乡镇办事处和行政村居民委员会的经费列入县级政府的财政预算。个人经费据实核定，公务费限额使用。

乡镇办事处及行政村居民委员会的经费支出（包括勤杂人员的经费支出）是政府必须支付的行政成本，不能只给政策不给经费。

乡镇办事处和行政村居民委员会必须严格遵守财经纪律，不得突破财政预算，乱支乱用财政经费；不得挪用专项经费用于办公支出或其他项目的支出。

乡镇办事处和行政村居民委员会不具备法人资格，不得向银行、单位或个人贷款用于发放工资或公务费、招待费等开支。

按照上述改革方案，一个辖 10 个行政村、 3-4 万人口的乡镇，乡村两级共需配备行政干部 60 人左右，约占辖区人口的 1.6 ‰左右，低于国家行政人员占辖区人口 2 ‰的规定。

四、乡村机构改革中应当注意的几个 问题 ：

1 、 要先行试点，再全面铺开，做到忙而不乱。 乡村机构改革是 农村 政治 生活中的一件大事，触及各个阶层、各个方面的利益，应当把保持农村 社会 稳定放在这项工作的首位。由于各地的情况不同，不能照搬照套外地的作法。最好是先行试点，取得经验后再全面铺开。

2 、要择优留用乡村干部。 政治路线确定之后，干部就是决定的因素。择优留用乡村干部对抓好今后的工作十分重要。要坚持按照党的干部政策，注意把思想作风、工作作风过硬，工作能力强，密切联系群众，群众拥护的优秀干部留下来，以利抓好工作。

3 、要注意做好被精简人员的思想工作和安置工作。按国家行政管理人员占辖区人口 2 ‰的规定，全国乡村需配备行政管理人员 180 万人（ 9 亿× 2 ‰）。从整体上来看，我国乡村的行政管理人员远远没有达到这个数额。乡镇精简下来的行政人员（财政供给人员），可以选派到行政村居委会工作。乡镇自聘人员（集体干部）能安排到乡村企业工作的，要尽量安排到乡村企业工作。要求自谋职业的要积极给予支持。对被精简人员生产上、生活上存在的困难，在政策允许的情况下，要尽量给予解决。对精简下来的乡镇领导干部，在工资待遇上应尽量保留不变。对被精简人员决不能一脚踢开，不管不问，给社会稳定留下隐患。

4 、要防止国有资产和集体资产流失。 要组织专人做好乡村债权债务清理工作，对房屋、车辆、办公用具等财物要进行清理和登记。防止有人趁机构调整之机转移债权债务，变卖国有资产和集体资产，逃废银行和集体债务。严禁趁乡村机构改革之机给干部职工发纪念品和各种名目的奖金或补贴。确实需要处理的国有资产和集体资产，经请示上级主管部门同意后（集体资产要经村民大会同意），实行公开拍卖。避免暗箱操作，防止产生腐败。

5 、要防止把农户承包的土地、山林、水面把乱重分。 严格执行党在农村的各项政策，特别是土地承包政策。严禁趁机构改革人员变动之机把农户承包的耕地、山林、水面打乱重新分配，侵犯承包者的合法权益。对被撤并乡村与承包人签订的合同（包括乡村企业承包合同），要承认其合法性，以保持工作的连续性。对已经到期或确实需要变更或补签的合同，也要放到机构改革结束，工作走上正轨之后再变更或补签。

6 、要防止乱砍乱伐公私林木。 1 、不论乡村机构如何变动，谁造林谁所有谁受益的政策不能变。已经进行乡村机构改革的地方，如果违反了这项政策，应当立即纠正过来。正在进行或准备进行改革的地方，要大力宣传贯彻党的这项政策； 2 、在乡村机构改革期间，暂时停办林木砍伐手续。已经审批的，林业部门要加强监管，严格按照批准砍伐的山场、树种、规格、数量进行砍伐； 3 、严厉打击乱砍乱伐行为。对未办理砍伐手续，借乡村机构改革之机乱砍乱伐公私林木的单位和个人要严肃处理。造成严重后果的，要追究当地领导和林业管理部门有关责任人的法律责任。

7 、要保证乡村集体企业正常开工。 在乡村机构改革期间，不准变更企业产权；不准调整企业领导班子；不准侵占企业房产；不准变卖企业财产；不准调走企业资金；不准侵犯企业的合法权益；不准干预企业的合法经营活动。对企业生产中遇到的困难要积极帮助解决。一句话，不能因为改革而 影响 企业正常生产。

8 、要保证机关正常运转。 1 、要安排专人处理日常事务； 2 、对群众反映迫切需要解决的问题，要及时指定专人进行调查和处理。一时难以解决的，要向当事人做出解释。并向当事人承诺，工作走上正轨之后再作处理。不能以机构改革无人办事为借口搪塞或敷衍了事。