国外知情权及其权利属性

知情权，也称为了解权。对于知情权的内涵，各国由于立法的差异其内涵也有所不同，这是本文要讨论的主要内容。总体而言，知情权包括了寻求、接受信息的自由或权利。
知情权始于瑞典，德国基本法随后也进行了规定，二战后在美国发起了倡导知情权的运动并形成较为完整的法律体系，此种模式遂传播于世界各地，并在国际上受到普遍认可。
一、瑞典知情权的内涵及权利属性
（一）瑞典知情权的内涵
2006年10月，瑞典组阁新政府后不到1个月，即有两名大臣因为逃税事件曝光被迫引咎辞职。斯德哥尔摩大学政治学教授尼尔森说，“在瑞典，官员都是透明的水晶人”，正因如此瑞典才成为“世界公认的最廉洁的国家，多年来其政府廉洁度都在世界前十名以内”。瑞典政府官员的廉洁很大程度上得益于公共信息的公开透明，而透明化则是由该国源远流长的宪法性文件所确定的，瑞典也是最早建立信息公开制度的国家。
尽管瑞典早已实行君主立宪政体，但迄今为止没有一个名为宪法的文件。《政府组织法》（the Instrument of Government）第1章第2条明确规定，“政府组织法、王位继承法和出版自由法是瑞典王国的根本法。”［１］
《出版自由法》（the Freedom of the Press Act）制定于1812年，后经多次修改。《出版自由法》第1章第1条规定，“出版自由是指每个瑞典国民都有发表任何著作的权利，这种权利不受任何当局或其他政府机构的预先干涉。”第2章第1条规定，“为了进一步自由交换意见和启迪公众，每一瑞典国民均可按下文所规定的方式自由地接触官方文件。”
瑞典的宪法性文件虽然没有使用“知情权”的概念，但是对于公民知情权的保护则不言而喻。出版自由，从另一方面则可以看作是公民通过民间获取信息的自由；虽然瑞典的法律文件中没有明确表明国民接触官方文件属于一种“权利”，但是根据《出版自由法》的相关规定，可以认为瑞典已经承认了公民的知情权，包括从民间或者官方获取信息的自由和权利。
（二）瑞典知情权的权利属性
瑞典知情权是由根本法性质的宪法性文件确立的，所以具有公民基本权利的属性，属于宪法性权利。《出版自由法》所说的“官方文件”是指由国家机关或市政机关保存的任何文件，不论是该机关所收到的或由其草拟的文件。根据如上表述，公民享有接触官方文件的权利，而提供信息的主体是国家机构或市政机关。
二、德国知情权的含义及其法律属性
（一）德国知情权的内涵
联邦德国基本法于1949年5月8日由联邦德国议会委员会表决通过，同月公布并生效。基本法第5条第1项明确规定：“人人有以口头、书面和图画的形式自由表达和传播自己的观点，以及自由地从一般可允许的来源获得消息的权利。出版自由和通过广播和电影进行报道的自由受保障。不建立新闻检查制度。”这是世界上第一次在宪法中明确认可知情权。
根据基本法的规定，知情权是指人们从一般可允许的来源获得消息的权利。
（二）德国知情权的权利属性
德国基本法规定的知情权属于基本权利和宪法性权利。根据基本法第5条的表述，知情权适用于“每一个人”，这与美国宪法第1修正案所说的仅禁止国家侵犯不同。法律文字提出了有关宪法对私人团体的效力问题。［２］在德国，基本权利直接具有法律效力，并约束立法、行政和司法。表现为限制立法机关的制定法、约束行政机关制定抽象行政行为和实施具体行政行为，以及对法院具有直接的拘束力。随着德国的“第三者效力”理论的出现，实践中有关基本权利的效力出现了一定程度的扩展趋势，基本权利开始对私人具有一定的拘束力。
三、美国的知情权与权利属性
在美国，首先确立了“知情权”的名称，掀起了捍卫知情权的运动，并制定有完备的政府信息公开的法律制度作为知情权的保障。不仅如此，知情权还从此走向世界，在国际范围内发展蔓延开来，包括东亚地区。
（一）美国知情权的内涵
美国的知情权立法虽然晚于瑞典和联邦德国，但其影响却更为广泛和深远。“知情权”在1945年由美国新闻界人士肯特?库柏 (Kent Cooper)在一次演讲中首先作为一种口号提出。库柏认为：“宪法规定美国的报纸有出版的权利，也就是出版自由。如果政府压制新闻，那么报纸就不能很好地服务于民众应当享有的知情权。”主张用“知情权”这一新型权利取代宪法中的“新闻自由”规定，并指出一个国家如果不尊重知情权，就不会有政治的自由。
很快，美国开始了“知情权运动”，知情权一词逐渐从新闻界流传到法学界，其涵义也被进一步阐释。20世纪50年代以后，知情权的概念在西方新闻学和法学中被大量使用，并在全球范围内传播，依法保障知情权开始成为世界潮流。因此，在美国，从一开始，“知情权”的概念就是作为取代新闻自由而在更广泛意义上使用的名词。
不仅如此，学界也持广义知情权的界定，对知情权颇有研究的威金斯 (WigginsJ.)认为，知情权至少包括以下五个方面：1.获取信息的权利；2.免于事先检查的出版权利；3.免于因出版而遭受未经合法程序的报复的权利；4.接近传播所必需设施和资料的权利；5.传播信息而不受政府和其他公民非法干预的权利。美国知情权的概念采取了广义的界定方式。［３］

美国1787年制定的《宪法》没有规定公民的基本权利的条款，更无明确规定知情权的内容。但是1791年批准通过的宪法修正案明确规定了公民的基本权利，如修正案第1条规定，“国会不得制定关于下列事项的法律：确立国教或禁止信教自由；剥夺言论自由或出版自由；或剥夺人民和平集会和向政府请愿伸冤的权利。”该条修正案虽然没有直接规定知情权的内容，但言论自由或出版自由，就意味着公众应当知道政府的有关情况，否则就不能正确地表达。该条也就隐含了对公众知情权的保护。
（二）美国知情权的权利属性
学界除了主张公众知情权隐含于表达自由之中，而且根据《宪法》第9条修正案规定，“本宪法对某些权利的列举，不得被解释为否定或轻视由人民保留的其他权利”，也不排除公民知情权的存在。况且，《宪法》第10条修正案规定，“宪法未授予合众国、也未禁止各州行使的权力，由各州各自保留，或由人民保留”，这更给公众知情权以广阔的发展空间。
因此，在美国，通常认为知情权属于宪法性的权利，是公民的一项基本权利。
四、日本知情权与权利属性
（一）日本知情权的内涵
知情权，在日本常表述为“知的权利”。受美国的影响，1948年日本新闻界也开展了知情权运动，并开始使用“知情权”一词。在日本，一般认为知情权包含两层含义：一是公众从政府、宣传媒体及其他来源不受妨害地获取各种信息的权利，即“信息的领受权”；二是公众对政府掌握的信息要求公开的“信息公开请求权”。一般将前者称为“知的自由”；将后者称为“知的权利”。［４］知的自由体现在日本《宪法》第21条，“保障集会、结社、言论、出版及其他一切表现的自由，不得进行检查。”“表现的自由”，属于国民的基本权利性质，根据《宪法》，宪法保障的国民的基本人权，为不可侵犯的永久权利，现在及将来均赋予国民。日本学界所称的知的权利，是指信息公开法上的知情权，是具体的法律权利。
（二）日本知情权的权利属性
关于知情权的宪法依据，日本学界存在较大的争议。由于宪法没有明确规定知情权，所以只有从有关宪法条文来演绎推导。多数学者认为《宪法》第21条规定的“保障集会、结社、言论、出版及其他一切表现的自由”为知情权的宪法依据。随着现代国家职能的不断扩大，国家所掌握的公共信息数量也日益庞大。如果不能知悉和利用国家掌握的信息，那么表现的自由就很难实现。因此隐含于“表现自由”中的知情权属于宪法规定的国民的基本人权。
五、国际条约中的知情权及其权利属性
（一）国际知情权的内涵
2006年3月27日，联合国大会通过决议，确定每年的5月17日为“世界信息社会日”。1946年，联合国通过第59（1）号决议，宣布：“信息自由是一项基本人权，也是联合国追求的所有自由地基石。”1966年通过的联合国《公民权利和政治权利国际公约》第19条也表达了类似的观点：“人人有自由发表意见的权利，此项权利包括寻求、接受和传递各种消息和思想的自由。”虽然这两个联合国文件并没有使用“知情权”一词，但是实际上却宣告了属于信息自由范畴的知情权为基本人权。除了一般性的国家法律文件外，许多单行的国际条约也确认了公众获取政府信息的权利。比如，1969年《对公海上发生油污事故进行干涉的国际公约》、1972年的《保护世界文化和自然遗产公约》、1983年的《商品名称及编码协调制度的国际公约》和1992年的《里约环境与发展宣言》
（二）国际知情权的权利属性
以上国际公约都强调了“知情权”是一项普遍的基本权利。但在这些国际公约中，保障知情权只是国际社会倡导各国立法的宣言，而不能直接作为国内法定权利的依据。尽管如此，它却具有指标性的意义，促使各国在立法中不断完善。近年来，制定政府信息公开法、建立政府信息公开法律制度已经成为各国民主法治建设的热点。
【参考文献】
［１］姜士林等主编.世界宪法全书.青岛：青岛出版社，1997,1100-1124
［２］张千帆著.西方宪政体系（下册.欧洲宪法）（第二版）.北京：中国政法大学出版社，2005,390
［３］林爱珺.论知情权的法律保障——新闻传播学的视角：［博士学位论文］.上海：复旦大学，2007
［４］刘杰著.知情权与信息公开法.北京：清华大学出版社，2005,81-85
（作者单位：中国政法大学法学院宪法学与行政法学博士）