从一起诉讼案件谈海事行政执法风险的防范

一、案件情况
2005年3月11日凌晨，江苏某轮在长江太仓水域遇到风浪求救，海事部门接警后，立即派船前往救助，但因当时江面风力过大，搜救船只根本无法出航，只好作罢。于是该轮船主以行政不作为为由，将海事部门告上法庭。
这是一起典型的涉及海事部门的行政诉讼案例。近年来，随着社会主义法制体系的不断健全和完善，人民法制意识的不断增强，涉及海事部门的行政复议和行政诉讼案件在数量上逐年增加趋势，并且呈现不断增高的趋势，海事执法的风险增加。
二、海事执法风险概述
风险是我们在社会生活中经常使用的一个词。根据词典中的解释，风险是指由不确定性因素形成的潜在危险。在行政学中，行政执法风险是指行政执法机关在行政执法过程中，由于种种不确定性因素而面临的各种潜在危险。而海事执法风险，指的是在海事执法过程中潜在的、因为执法主体的作为和不作为可能对执法主体和执法人员本身造成伤害（责任追究）的各种危险因素的集合。
近年来，海事部门依法行政工作取得了显著成效。但从自身来看，依然存在着部分执法人员法制意识淡薄，依法办事能力不强；执法不严格、不规范，工作中重实体轻程序；权力制约弱化和监督滞后等问题，这些问题都将严重影响海事行政执法，形成执法风险。
三、海事执法风险的产生分析
任何现象的产生都是内部和外部原因互相作用的结果，海事行政执法风险的产生也不例外。虽然国内关于行政执法风险产生原因的阐述各有不同，但归纳起来，无外乎两种：即执法机构自身的原因和执法环境外在的原因。
（一）海事行政执法机构的自身原因分析
一是制度和程序不完备带来的风险。随着海事部门执法体制改革的深入，部分执法程序和制度不完备，为执法行为不规范留下了漏洞。例如在该案件中，海事机构对于实施救助的具体细则没有制定相应的内部工作程序，对船舶何时出海救助、如何救助进行规定，另从笔者对案情的了解，该海事机构没有对救助行动进行有效的记录，造成了案件的败诉。
二是部分执法人员水平不高带来的风险。由于历史原因，海事行政执法人员的素质良莠不齐，部分执法人员水平不高。凭经验执法，造成随意简化执法程序、超越执法权限或行政不作为、滥用自由裁量权等现象存在，给行政诉讼和行政复议埋下了隐患。
（二）外部原因
随着依法治国理念的逐渐深入人心，普法教育的深化，公民法人的依法维权意识和法治意识也越来越强，部分行政相对人依法维权意识的提高，也对海事管理机关执法能力提出了更高的标准和要求。
四、海事执法风险可能发生的区域
（一）执法不当和执法过错而引发执法风险
由于国家法律、法规及部门规章规定比较笼统，执法依据、自由裁量权的运用上存在着很大的差距。在执法实践中，海事行政执法不当更多地表现为执法人员没有按照规范的执法程序进行执法。例如未履行告知义务；文书的填制、送达程序不规范；执法依据适用错误等等。
（二）执法不作为而引发执法风险
根据对近几年海事诉讼和复议案件的分析，海事行政执法不作为已经成为海事执法风险中最大的风险，并且必将呈现高发态势。在传统领域中，海事机构对相对人的申请不予受理或受理后不予答复、对海上事故没有及时实施救助都要被追究不作为责任。随着发展，海事机构没有及时纠正和处罚违法、违章行为也成为海事机关行政不作为的表现形式。
（三）执法不文明而引发执法风险
执法不文明表现为执法人员服务于民的观念不牢，常常以管人者自居，对违法当事人态度冷、横、硬，经常训斥当事人。粗暴的执法态度不仅直接影响执法工作的顺利进行，还严重伤害到当事人的自尊心，产生抵触情绪，甚至暴力抗法，从而使正常的执法行为变成执法事件，导致执法风险。
五、海事行政执法风险的防范
（一）完善工作程序，提高预防风险的标准
要制定完备的工作程序，增强海事执法行为的可操作性，规范海事执法行为。对海事执法流程进行梳理，明确各个岗位的工作职责，具体做些什么事情、做到什么程度，都作明确规定，统一工作标准，在各项执法工作中做到公正、公平、公开，杜绝以关系、以人情办事的违规违纪行为。
（二）提高海事执法队伍素质，增强海事执法风险意识
一是要强化法制观念。对于新形势下的海事执法环境，全体海事执法人员要有清醒的认识，使自己的执法行为不偏离法律的轨迹运行。二是要转变执法方式。要改变习惯的、传统的工作思维和工作方式，避免和减少执法过程中的拖拉和随意性。三是要加强业务培训，提高执法人员的执法水平，为应对和防范风险打下基础。
（三）讲究执法策略和执法艺术，打造和谐海事关系
坚持以人为本，牢固树立服务意识，保障相对人的合法权益，实现在执法中服务、在服务中执法，营造相互理解的和谐执法氛围，化解因执法矛盾引发的执法风险。特别要注重艺术执法，做好解释、沟通、宣传、协调工作，有效减少行政执法中可能出现的矛盾和冲突。
（四）深入推行执法责任制，建立严密的执法监督机制
一是进一步完善执法责任制，进一步细化执法责任制的内容和落实，严格过错责任追究，有效地防止权力滥用行为的发生，减少不当执法行为。二是建立严密的执法监督机制，充分发掘外部监督和内部监督部门的作用，促进海事部门严格执法、文明执法、公正执法。

（五）加强研究力度，建立风险防范机制
在充分调研和认真研究的基础上，结合不同工作岗位特点查找出海事执法可能存在的风险点，对这些风险点进行等级评估，并根据风险系数进行定量分析，制定相应配套的对策，形成有效的风险抵御机制，建立对应的防范制度和措施。
【参考文献】
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[2]《执法风险及规避对策》,张冠华.
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[4]《浅析地方海事在执法中的风险与预防》,吴瑜忠,陈明.
[5]《试论海事行政不作为风险及其防范对策》,费中强.
（作者单位：日照海事局）