基于项目公司视角的PPP项目运营期的风险分析

练越

摘要：本文以L市某达标尾水排海工程PPP项目为例，从项目公司的角度分析了项目运营期的风险。结合项目实际情况，分析产生上述风险的原因，提出解决方案，以为社会资本方PPP项目运营期风险管控提供有益的借鉴和经验。

关键词：ppp项目；项目公司；运营期风险管控

1 案例概况

1.1项目基本情况

L市某达标尾水排海工程建设内容主要由四部分组成：调压泵站、陆域管线、海域管线和扩散器。该项目建设总投资为77441万元，包括建安费61450万元，工程建设其他费6789万元，预备费5459万元，建设期利息3643万元，流动资金100万元。该项目合作期20年，包括2年建设期和18年运营期。

L市某达标尾水排海工程是L市石化产业基地重要环保基础设施之一，是石化产业基地内所有企业达标尾水的唯一排海通道，有效解决石化产业基地内所有企业污水处理达标后的最终排放问题。

1.2 具体运作模式

项目运作方式采用BOT模式（运作具体情况如图1所示），由社会资本方与政府方出资代表合资成立项目公司，项目公司主要承担项目的投融资和建设责任，PPP项目特许经营期内项目资产的运营维护责任，合作期满后的无偿移交责任。项目公司通过收取可行性缺口补助（含政府绩效补贴）和使用者付费方式收回投资并获得合理收益。

   图1 L市某达标尾水排海工程PPP项目运作图

2.PPP项目运营期风险分析

L市某达标尾水排海工程PPP项目于2022年2月1日进入运营期，现已运营2年。本文分析总结出项目运营过程中的主要风险：项目决算风险、运营管理风险、成本管控风险、运营期绩效考核风险、财务风险、政府信用和政策风险，这几类风险也是绝大多数PPP项目在运营期普遍存在的风险。

2.1项目决算审计风险

通常，PPP项目政府决算审计工作都会延续到运营期进行，包括建安工程费、工程建设其他费和建设期利息的结算审核，并最终确定项目总投资。经政府决算审计后的项目总投资是后期政府付费的计算基础。因此，PPP项目决算审计工作与整个运营期的政府付费息息相关，对项目公司的经济效益产生直接影响。以本项目为例，本项目建安工程费包含了优质优价部分，但评优工作比较漫长，一般要在竣工验收后1-2年才能完成，这就导致决算审计工作迟迟开展不了，影响到运营期可行性缺口补助的回收。

2.2 运营管理风险

现阶段，项目公司多数是施工企业为实施PPP项目而专门成立的公司，大部分管理人员长期从事现场工程施工技术工作，拥有丰富的的施工经验，但项目进入运营期后所需要的运营维护经验和专业运营人员都缺少储备。若PPP项目运营管理的专业资源弱化的话，很难做到高效运营，从而降低了项目运营阶段给公司带来的经济收益。

另外进入运营期后，确保运营设备及资产安全运转，防范突发事件也是运营管理的重点。以本项目为例，本项目海域管道长约22.3km，在运营过程中，一旦发生管道破损，其造成的损失不可估量。

2.3成本管控风险

相比于建设期，PPP项目运营期大多为10-20年，在项目投评阶段无法准确预计国家政策和周边环境的发展变化，对运营成本的计算比较粗糙，可能存在漏项的情况。在长期的项目运维期间，各种设备的维修和更换费用占项目运维成本中的比例较大，无法准确预估，可能会导致收入难以覆盖成本。

2.4运营期绩效考核风险

运营期绩效考核是实施机构根据PPP项目合同中约定的考核办法，考核项目是否按照合同约定的标准、质量完成项目运营维护任务，并根据项目绩效考核结果计算支付政府可行性缺口补助金额，也就是建立按效付费的绩效考核机制。以本项目为例，本项目PPP项目合同中约定，在项目运营维护期，政府付费以绩效考核结果为支付依据。当运营期绩效考核得分低于90分时，即不能全额收回当年可用性付费和运维付费。因此，运营期的绩效考核的得分直接关系着政府付费能否全部实现。

此外项目公司也要重点关注运营期绩效考核指标体系的科学合理性，在指标构建、权重安排、评分标准等方面是否科学制定，突出运营属性。

2.5财务风险

运营期进入银行融资贷款的还款期，如果收取使用者付费和政府可行性缺口补助的时间滞后于还贷时间，则会出现现金流出与流入时间节点不一致，产生资金流不足风险。以本项目为例，本项目银行融资贷款本金还款日期为每年的6月和12月，贷款利息按季度支付等。另外在项目合同中约定运营期第1年-第4年政府方可以酌情调整可行性缺口补助的实际支付金，经测算，本项目运营期前几年现金流入不足以支付银行本息及运营成本，而运营后期相对宽松，造成运营期现金流收支存在时间上的不一致，给资金管理带来了较大压力。

2.6 政府信用及政策风险

PPP项目运营期大多为10-20年，在运营期内可能会出现地方政府因人事变更或财政资金条件限制而无法按期履行付款义务的情况，从而给项目公司带来无法估量影响。此外，在合作期内，国家法律政策会有变动，可能出现现有合同文件与新出台法律法规相矛盾的情形，进而引发项目中断、直接影响PPP项目投资收益等风险。比如国家发改委

、财政部联合发布《关于规范政府和社会资本合作新机制实施的指导意见》（国办函〔2023〕115号）及财政部部分文件的废止，政府将对存量PPP项目将进行分类处理。

3加强PPP项目风险管理的措施

在运营阶段，项目公司对项目的控制力较强，按照“谁能控、谁承担；谁收益、谁承担”原则进行风险管理。

3.1项目决算风险的措施

为防范决算审计风险，顺利实现预期的投资收益，项目公司在建设期注重完善投资确认的工作，如工程建设其他费做到每签一份合同，做一次投资确认。建安工程费做好工程过程中计价、变更及索赔的各方签认工作。

另外在政府决算审计结果未出具时，项目公司在申请当年可行性缺口补助时，根据已完成并签认的建安费结算、工程建设其他费和建设期利息计息作为基数计算可行性缺口补助，待项目最终决算和政府审计完成后，按实调整。

3.2运营管理风险的措施

项目公司在建设期就开始了运营策划工作，于2021年5月完成运营管理方案编制及备案工作，真正做到了工程施工与运营两不误。为满足运营前期岗位技能要求，项目公司与专业运营企业签订操作人员培训合同，将本项目运营实操人员送至各水厂泵站进行现场实操培训，达到满足日常实操的要求。

项目公司根据本项目的运营特点建立符合实际的运营管理模式及制度。本项目由企业下属一家分公司组建运营项目部负责排海泵站各项日常管理工作，项目公司统筹安排。该管理模式能充分利用该公司在当地的资源和人脉，及时协助项目公司解决当地的纠纷问题，主动出击协调解决运营过程中出现的问题。

另外项目公司结合项目运营特点，制定针对性保险方案，购买运营期商业保险转移风险，降低设备财产损失。

3.3成本管控风险的措施

本项目设置保底水量，通过测算，在保底水量的情况下1.3元/吨的运营服务费完全能够覆盖运营成本。

项目公司做好运营成本测算工作，并对费用进行动态管理控制，避免设备高强度运转或人员闲置，造成运营成本加大。

针对各类设备的维保费用，项目公司通过外委维保单位提高专业性、规避使用风险，通过增加巡检频次等方式提高维保时效和有效性，降低设备故障发生率。同时，通过生产工艺的优化，延长设备使用寿命，达到降本增效。

3.4运营期绩效考核风险的措施

项目公司深入研究绩效考核办法，按照绩效考核的各项指标要求，做好日常经营管理工作，不折不扣地落实运营管理责任，确保运维工作质量，确保各项管理考核指标达标，实现项目公司运营期的既定收益。

针对影响绩效考核的水质达标排放问题，项目公司积极与政府方协商，明确项目公司工作职责为监测和记录水质，水质问题由上游单位承担，规避了水质不满足排放要求的风险。

3.5财务风险的措施

项目公司通过集中资金预算管理、统筹资金使用、防止债务违约等措施，做好资金的合理调配和调配。在收入上，提前落实经费来源，保证对使用者付费和政府可行性缺口补助的及时收缴，在支出上，严格按预算控制经费开支，确保全局经费管理处于受控状态。

项目公司在税收优惠政策方面，积极学习贯彻落实“三免三减半”税收优惠政策，在税收优惠上下功夫，切实减轻企业负担，在税收优惠上做文章。项目公司按照2019年第20号税总《关于办理增值税期末留抵税额退税有关规定的公告》实现增值税留抵退税约5000万元， 在一定程度上缓解了项目公司的资金压力。

3.6政府信用及政策风险

项目公司在运营过程中突出问题导向，与政府建立互信伙伴关系，积极跟踪项目进展情况以及国家的政策调整，及时通知政府做好防控。

园区管委会已批复将本项目政府支出责任纳入中期财政规划，保证了资金来源。L市财政状况较好，本项目支出金额占当年一般公共预算支出比例小。同时，如出现违约情况，项目公司可根据合同约定，及时督促采取延长付款期限、增加付费等相应补救、补偿措施。

4结语

运营期是PPP项目持续时间最长的阶段，也是建设期投资逐步收回的关键阶段，其运营维护涉及企业利益，面临复杂多样的风险类型，有效识别该阶段的风险要点并针对行业进行防控，对于项目公司投资权益保障和效益目标达成至关重要。

本文总结了6种PPP项目运营期的风险，并提出了相应的应对措施，有效减轻或规避了项目管理风险，可为类似PPP项目提供参考。