政府投资项目代建制管理存在不足与解决措施

张志斌

摘要：现阶段政府投资项目采用代建制管理模式不断增多，对实现工程全过程建设管理起到积极作用。但当中也存在不足，需要引起重视，并采取有效的解决措施，促进代建制管理模式能在工程建设及发展中发挥更大作用。

关键词：政府投资项目；代建制；不足；解决措施

前言

近年来，为提高政府项目建设管理成效，有关部门大力推广代建制管理模式。在这种模式下，建设单位把建设项目委托专业的管理公司进行管理，自己不用参与具体繁重的管理事务，通过第三方管理，实现项目投资预期目标。经过多年运行，这种模式取得了显著成效，对促进政府项目建设及质量提高有积极作用，但仍存在不足，需要进行分析及总结，以便采取更有效的管理方法，促进今后政府投资项目实行代建制管理取得更大成效。

一、工程项目简介

佛山有为馆项目约38.6亩，建筑总面积为47902.15平方米，其中地上四层建筑面积20081.88平方米，地下两层建筑面积27820.2平方米。机动车停车位约250个，非机动车停车位约325个。项目总投资立项金额6亿元，其中本项目建设资金由南海区财政负责筹措，佛山市财政拨款3.5亿元，南海区财政统筹2.5亿元。该项目采用代建制模式对工程全过程进行管理。笔者现总结管理实践，现总结经验，对

政府投资项目代建制管理存在不足与解决措施等进行深入分析。

图一为佛山有为馆项目效果图。

图一 佛山有为馆项目效果图

一、现阶段代建制管理模式内容

政府采用项目代建制管理，是指政府有关部门，采用公开招标方式，

确定中标的管理项目公司，进行项目的投资、建设等组织实施工作。

并在项目建设期间严格控制质量、进度、成本等，待工程竣工后通过验收，再交付使用单位。

采用这种模式，替代了以往项目建设中 建设单位实行“投、建、管、用”的旧模式，有效提高了专业化管理水平，防止腐败情况出现。但其也存在不少问题如超投资、工期、质量不保证、代管效果不佳等，需要采取措施进行完善。

二、政府项目代建制管理存在问题与不足

1、代建项目前期准备不足

部分代建项目，没有做好前期准备工作，对项目市场定位、功能及未来需要等不够明确，导致出现项目的建设规模、施工范围及内容、

建设标准及工期等，出现多次变更。此外，项目投资估算没有经过严格的专业审核及论证，导致其出现不够严谨及合理。部分项目涉及征地拆迁、生态控制线、法定图则调整等，导致项目推进缓慢。这些问题存在，导致代建单位需要花费用大量时间及精力进行处理，加大管理成本，代建项目投资匡算难以确定，加大政府投资成本及审计风险。

2、代建单位法律地位没有得到明确

代建单位在工程建设期间所具有的法律地位没有得到明确，导致其在项目建设管理过程中遇到较大困难。

如项目实施前期，项目受到很多行政审批制度约束，必须由建设单位签字才能推进，如施工报建、用电报装、占道审批、概算批复等，

如建设单位不签章则无法完成；进入招投标阶段，建设单位是责任主体 ，所有招标文件、施工合同文件及其它文件等，均必须由建设方签字确认，代建单位不能代签，代建单位权限受到制约。

施工阶段，很多重要的文件及报表如质量安全监督、竣工验收等表格中，也只有甲方才能有权签字确认，代建单位无权代签。

这种情况下，代建单位在工程建设过程的法律责任及地位无法明确及体现，无法提高代建单位的工作效率及作用，加大时间成本，同时也加大建设单位主体责任风险。

3、代建单位未能履行合约

建设单位委托代建单位对项目投资、建设过程进行全权负责。虽然与代建单位签了委托合同，也对其责、权、利等行为进行了规范及约束。但在实施过程中，如果代建单位未能严格履行合约，认真做好项目施工过程各项管理工作，容易出现项目建设的参与单位与施工单位、监理单位等管控不到位而引发工程质量、进度、安全问题出现，延误工期，增加建设成本。

4、代建单位管理不到位

代建单位应拥有在建设领域管理经验丰富的技术、经济、管理人才及团队，以便能高效开展代建工程建设的各项管理工作。建设单位、代建单位及工程建设参与各方单位关系（见图1）

但根据以往的实例表明，有少数管理单位，管理、技术水平存在较大差距，如管理人才不足，管理能力有限，未能发挥其管理优势。

有部分代建单位，虽然资金大，实力雄厚，但他们中标成为代建企业后，通常不直接参与项目管理，而是选派关联公司进行管理，或者由于其管理的项目多，未能把全部精力投入到代建项目中。有少数代建单位出现工程款挪用等问题，甚至与施工单位、供应商串通，并且通过变更签证、降低标准等手段获取不法利益，这些情况都不利于代建项目管理顺利进行。

5、监理单位作用未能充分发挥

在常规的项目管理中，通常是建设单位通过招标确定监理单位，负责对项目施工全过程质量、安全、进度、成本等进行监控。但采用代建制模式后，委托单位全权负责工程全过程管理，这样导致监理单位监管职能削弱。在法律层面分析，代建合同与委托监理合同两者是独立存在的，不存在矛盾及冲突。

但在具体实施过程中，代建单位没有给予监理单位充分的监理权，

监理积极性下降，使其监管作用未能充分发挥，这些情况也会对工程质量带来不利影响。

6、代建项目资金支付手续复杂

现阶段，代建项目在申请款项时需要经过较为复杂的程序及手续，

并且通常是每次申请都是以季度或年度为周期进行申请。耗费的时间比常规项目要长，并且需要更多资料，这些都对工程款项及时支付带来影响。

部分代建项目需要签订数量众多的服务合同，委托单位需要投入大量的人力、精力，审批用款资料，导致工程量非常大，容易出现审批错误。

三、政府投资项目代建制管理问题解决及完善措施

1、明确代建单位的法律地位

一是要从法律层面，确定代建单位享受项目相应的行政行使用权力，

明确代建合同的性质及适用法律，不断完善代建合同，发挥代理单位的工作积极性及责任，为政府工程顺利进行提供保障。

二是明确代建人的责、权、利。代建单位向委托单位提供的服务是否优质、到位，目前没有明确的考量标准。因此，必须明确代建单位的工作范围、内容、职责等进行具体界定，此外还要制定相配套的业效考核体系及指标等，并在代建合同中明确约定，对代建单位及人员的工作行为、内、责任、权利等进行规范及约束。

2、建立完善代建风险控制体系

一是建立完善的信用体系，加强代建单位管理，对其代建行为进行监管及约束；

二是建立 “代建监理报告制”，制定相应的措施，对代建单位的履约能力、管理成效等进行考核及评价，提高政府对代建单位的管控制能力。

三是建立担保制度，要求第三方机构为代建方为供信用担保，并交付

保证金，对代建单位履行能力进行担保。如出现不按合同履约或履约不到位情况时，担保方要承担相应后果及损失。

3、做好代建项目前期准备工作

在投资代建项目前，政府有关部门，要对项目进行深入调查研究，或者委托第三方咨询机构，对项目进行咨询及调研，尽可能对项目定位、未来市场、功能、规模范围等进行正确把控制，对项目实施前及实施过程中遇到的各项困难、障碍等进行各种因素进行考虑，并采取措施应对。避免因前期准备不足，影响后续工作顺利开展。

4、优化资金支付流程。

可在现场支付体系及流程的基础上，进行优化，保证工程款式安全、得到合理运用的基础上，把一些繁杂、重复、可有可无的环节进行优化。如在明确项目资金计划后，委托单位可以向项目所在区域的财政局申提交款项申请，工程资金则直接划拨到指定的银行监管账户上；代建单位则根据合同规定要求及施工进度等情况，向银行提效工程费用支付申请；监管银行则定期把有关款式使用情况说明转交委托单位及国库支付中心，供有关单位参考。

5、加强合同管理和资金拨付审核。

目前代建市场还没有统一、标准的《代建合同示范文本》，因此，在签定代建合同时，必须保证条款内容清晰、无岐义、严谨、规范合理，

明确各方的责、权、利以及违约责任的承担等，当出现违约事件时，要有法可依进行责任赔偿。

拨付工程款式时，必须经监理、代建单位审核，建设单位还应委托第三方造价单位，对款项进行审核，保证费用合理性。如超出预算时，则要追根溯源，对代建单位进行问责。

6、明确监理单位职责及定位。

在政府项目建设过程中，建设单位委托代建单位对项目建设全过程进行管理。在管理过程中，代建单位应明确监理单位的职责及定位，

并全力支持监理单位工作，协助其对工程施工过程的质量、进度、安全、成本等进行监管，提高监理质量及效果。为代理建项目顺利完成提供保障。

结束语

政府投资项目采用代建制进行管理，对提高政府资金运用、明确责任主体、高效整合资源，提高项目管理水平等有着积极作用。但在实施过程中仍存在很多问题与不足，需要不断进行总结及完善，进一步发挥代建管理作用，提高代建项目工程质量及水平。

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