对政府采购政策运行存在的问题思考

米久洋

[摘要]：政府采购政策的制定是基于规范政府采购行为及提高政府采购资金的使用效益，规定了各级国家机关事业单位团体组织在货物、工程和服务采购活动时，应遵循的基本行为规范。本文就审计过程中发现的一些政策运行问题进行阐述，并思考一些建议办法，旨在为政府采购行为提供规范管理服务。

[关键词]：政府采购；政策运行；问题思考

[引言]：政府采购政策涵盖了预算管理、采购需求活动、合同履约管理、监督检查制度等，涉及采购人、采购代理机构、供应商及评审专家等，对招标文件、采购标准及程序作出了相应的规定。但在实际运行过程中发现一些规范性、操作性问题，从而影响了政府采购政策的执行力以及采购当事人的合法权益，不利于提高采购资金的使用绩效。

一、问题表现

1、政府采购预算执行不严谨。《中华人民共和国政府采购法》第六条规定：“政府采购应当严格按照批准的预算执行”。各部门预算单位在使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程、服务的行为，应当编制采购预算，严格按预算执行。但在实际操作过程中，有的部门单位往往由于采购行为的不确定性、采购项目的增值变化或是资金来源受限，而导致采购无预算或超预算支出。审计过程中发现某县2020年无预算采购28家单位，涉及金额26967.86万元；超预算采购12家单位，涉及金额9238.35万元。2021年无预算采购30家单位，涉及金额22942.7万元；超预算采购9家，涉及金额5820.6万元。

2、政府采购电子卖场执行不到位。为加强财政预算支出管理，规范政府采购限额标准以下的小额采购行为，湖南省财政厅于2019年出台了《湖南省政府采购电子卖场管理办法》，规定采购人采购限额标准以下的货物、服务和工程，原则上应通过电子卖场进行。但在实际执行中发现：一是先线下采购后平台补办手续；二是直接门店采购比较随意。审计中发现某县市场监督管理局2021年未通过电子卖场进行交易56笔，涉及金额53.9万元。

3、单一属性货物采购的不确立。政府采购文件中规定纳入集中采购目录的货物类、服务类项目，在限额标准以上的应实行集中采购。但并没有对单一属性采购项目进行规定，多种属性项目可以在同一个采购标的中统一采购。2021年某县教育局下属学校一采购项目中有：学生课桌椅、学生床、空调、办公电脑及打印设备、体育设施、图书等，其中以学习课桌椅、学生床为主，中标企业为一文化传播公司，并不是课桌椅和学生床的生产厂家，课桌椅单品中标价格高于市场均价116%。

4、代理机构的确定较随意。政府采购法第十九条规定：“采购人可以委托集中采购机构以外的采购代理机构，在委托的范围内办理政府采购事宜。采购人有权自行选择采购代理机构，任何单位和个人不得以任何方式为采购人指定采购代理机构。”自行选择给予采购人与代理机构更多的合作空间，也给代理机构更多的活动空间。审计中发现某县教育局对下属学校的货物、服务及工程采购进行集中管理，采购人虽为下属学校，但代理机构均为教育局主管部门指定。在近5年的实际采购项目中，代理业务基本集中在一两家机构。抽查其中一家代理机构的三笔代理业务时发现，虽然报名参标的企业有10家左右，但最后参与投标竞标的企业只固定在相同的三家企业。

5、招标文件制定不完善。招标文件由招标人或代理机构制作，在集中采购项目中多数情况下由代理机构制作。对于招标文件的制定采购法实施条例中有明确规定，不能制定不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇。审计中发现2021年某县教育局实施的公办幼儿园设备采购项目招标文件中存在“采购人规定所投产品限定投标人提供某一级的检测报告为评审因素；采购人设置的项目培训计划、实施方案、售后服务及体系的分值未与评审因素的量化指标相对应；限制性的类似经营业绩作为评分因素不合规”等五个方面的问题，被县财政局审定为无效中标，责令代理公司修改内容后重新组织招标。

6、询价体系不完备。集中采购在货物集中采购中，最重要的环节就是对采购货物的询价测算。询价需要成立询价小组，充分调查市场货物生产厂家与经销商的价格，从而获取最优性价比。但在实际运行过程中，有的部门单位项目代表负责人仅仅从网络平台上了解产品价格，或者只单纯地咨询某家企业相关产品价格，也不做询价记录底稿。致使报出的价格远远高于市场平均价格。

7、综合评分标准不合理。《政府采购货物和服务招标投标管理办法》规定：评标方法分为最低评标价法和综合评分法。当货物服务项目技术、服务等标准统一的，应当采用最低评标价法。综合评分法中评审因素应当细化和量化，且与相应的商务条件和采购需求对应。审计中发现某县教育局2020年至2021年在对农村幼儿园教育教学设施设备、25所小规模学校办公家具和课桌椅等设备以及农村小学教育设备采购项目中综合评分标准均为：报价部分30分、技术部分40分、商务部分30分，合计100分。在货物并无多大技术含量的情况下，偏高了技术分值，设低了报价分值，致使采购项目价高者得。

二、相关问题思考

1、精准预算管理。一是合理确定采购预算。采购人应当对采购货物的市场技术或者服务水平、供应、价格等情况进行市场调查，根据调查情况、资产配置标准等科学、合理地确定采购预算。二是建立完备的询价体系精准测算。对货物采购技术参数一致的货物采购，直接询价三家以上生产厂家，取平均价作为采购预算值，以减少中间环节差价，降低预算成本。

2、细致招标行为。一是确立单一属性货物采购。将大批量的单一属性货物分离出来，直接对多家生产厂家进行询价，比如学生课桌椅、办公桌椅、空调、电脑设备、图书、厨房设备等标准比较统一的货物，没有必要进行混合采购，可以分别直接对课桌椅、空调及厨房设备生产厂家进行询价采购，以减少中间商环节。二是强化招标文件细项文字管理。采购法实施条例第二十条规定了招标文件中不能制定对供应商实行差别待遇或者歧视待遇等不合理条件。因此采购人或代理机构在制定招标文件时，应按照相关限制性条款规定，注意文字表述，不应人为制定有差别的项目信息。采购监督部门或评标专家应对招标文件的关键陈述部分做技术甄别，避免废标情况发生。三是合理设置综合评分标准。《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第五十五条第五款规定：“货物项目的价格分值占总分值的比重不得低于30%；服务项目的价格分值占总分值的比重不得低于10%。执行国家统一定价标准和采用固定价格采购的项目，其价格不列为评审因素。”相关法律法规文件中并没有对技术及商务部分的评审因素的分值作明确固定，价格部分只限定了最低比重。如果三者分值设定不合理，可能会给评审专家造成过大的裁量权，不能得到采购人更好的中标结果。在实际招标行为中，采购人或代理机构应根据采购项目自身需求出发，区别设置评分标准，对价格、技术及商务部分有侧重的进行分值设置。比如对于通用类货物采购价格分值可在50%以上；对于技术复杂或采购需求无法描述的项目技术分值可在50%以上。

3、深化内控制度。一是理顺电子卖场服务。按文件规定采购人应根据采购需求特点，合理采用直购、竞价和团购等方式。对同一品目的零星采购可以定点直购，但采购人不得利用电子卖场化整为零规避政府采购。比如某县市政建设服务中心2020年在灯饰城商店分批次购买路灯、灯泡、镇流器等材料共计23万元，超出了政府采购限额标准。因此采购人应细化采购品目分类，按照预算管理及财务管理的有关规定办理小额采购支出，同时在支付时验证电子专场的采购合同，补录合同时应说明原因。二是建立规范的选择代理机构工作机制。采购法规定集中采购目录内且限额标准以上的政府采购项目应当委托采购机构采购，分散采购的项目可自主选择采购代理机构。但自主选择并不是自由选择，采购单位应当建立选择采购代理机构的工作机制，择优选择。同时采购监督部门应建立采购代理机构的评价机制，对采购人、代理机构的采购活动进行全过程监督，防止串通围标行为发生。

三、  结语

综上所述，当前的政府采购活动仍需要在细项管理上加强规范，采购人应加强采购预算管理，精准测算，促进采购绩效。采购监督部门更应从采购活动、合同履约、营商环境等方面加强监控，以促进政府采购行为的健康发展。