审计改革背景下国家审计定位与改革研究

冯静磊

摘要：现阶段我国社会经济发展速度明显加快，对国家审计在新形势下定位及发挥职能提出新要求，因此当前更应该加快推动国家审计改革。针对以往实行的国家审计制度如何进行改革，更加优化符合新形势新要求的定位，更好发挥职能作用。笔者对于当前我国改革审计进行初步探讨。

关键词：审计改革；国家审计；定位；审计制度改革

引言

2021年，习近平总书记对审计工作作出重要指示，强调了要紧紧围绕党和国家工作大局，全面履行职责坚持依法审计完善体制机制。本次研究中也立足审计改革前提，对国家审计定位与改革情况进行全面剖析，将“权利保障”等价值理念和国家审计特征结合在一起，对当前国家审计在体制运行、制度实施中暴露出的欠缺和不足全面分析，从而为国家审计改革与发展提出有效的指导[2]。

一、国家审计相关概述

（一）概念界定

国家审计，还被称为政府审计。就是在国家审计机关主导下，对行政部门、全民所有制企事业单位等开展审计监督活动。国家审计的实施，会有效推动民主和法制建设，也成为政府权力制约机制与监管制度的一部分[1]。

（二）国家审计的特点

1、审计机关机构设置

按照相关法律法规，现阶段审计机关具体包括这样几种，其一是中央审计机关，其二是地方审计机关：其中中央审计机关就是国家审计署，作为国务院组成部门，需要履行双重法律职能。

2、审计机关领导体制

审计机关领导体制，就是审计机关隶属关系和内部上下级之间领导与被领导关系，目前审计机关领导体制实行的是双重领导制，作为地方审计机关既要接受本级政府行政首长领导也接受上一级审计机关领导，其一为业务垂直领导，主要由上级审计机关领导：其二是行政领导，由本级政府行政首长直接领导。

二、国家审计的定位分析

（一）国家审计本质定位分析

国家审计属于民主与法治建设的重要手段。中共“十六大”曾经明确指出，应该保证审计在权力监督与制约机制中作用发挥，中共十七大也曾强调，开展政府民主监督，才能有效保证人民当家作主，进而全面推动社会主义民主政治建设，以上反映的正是国家审计本质，同样属于国家审计战略基本选择。

（二）国家审计目标定位分析

国家审计总目标的内涵就是某个国家或地区最高审计机关在若干历史发展时期制定的总体职责与行动纲要。在整个国家目标体系中总目标处在主导地位，更加强调国家审计的存在价值和作用。其主要特点就是抽象性与稳定性，前者强调国家审计总目标反映的是国家审计本质；后者强调的是，国家审计总目标在一定时期内保持一定的稳定性。

（三）国家审计职能定位分析

我国政府审计的主要内容包括财务收支、财经法纪、经济效益审计等。如何确定国家审计职能定位，是由国家审计机关法律地位的认识决定的。审计范围涉及众多方面。现阶段，我国不断加快改革开放进程，同时着手推进大部制改革，加之国家审计目标重新定位，在未来时期的国家审计应该侧重这样几个方面，具体如图3-1所示。

图1 国家审计目标与职能简图

三、我国国家审计改革的创新设想

（一）以“立法为主、司法强化”为改革目标

首先，要解放思想，转变观念，坚持与时俱进，大胆地学习和借鉴国内外先进的审计方法和手段，并在实践中不断积累和总结经验，不断有所突破，提出新思路；其次，要立足当下我国基本国情，从国家审计的实际现状出发，探求审计的内部联系及其发展的规律性，认识审计的本质。在此基础上要采取立法为主导，司法为辅助的特殊手段来促进国家审计体制的发展。

（二）国家审计改革的实践路径

新型国家审计体制模型要以“立法为主、行政为辅、司法强化”为核心，继而由易到难、由浅入深的思路推进“行政型--立法型--司法型”的国家审计体制模型的建立和完善，主要分以下三个阶段：

1、第一个阶段：“行政型”体制改良阶段

（1）法制建设方面：

按照现行《中华人民共和国审计法》等法律法规，接受本级人民政府和上一级审计机关“双重”领导是我国基层审计机关工作开展的主要模式，虽然本级政府要接受上一级审计部门的领导，但审计工作的具体开展和进行本级政府领导来决定。因此，要改变审计机关领导机制的层级式管理方式，做到本级政府工作的进行只受上一级审计机关的领导。

（2）工作职责方面：

制定并完善符合审计机关发展需要的相应法律法规，明确省级以下的地方审计机关年度制定的项目计划和临时调整的审计项目的上报和批准只受上一级审计机关的管辖。要有向同级人大汇报审计结果和审计整改情况的特权。面对统一的审计项目时要采取抽调人员混合编组来交叉审计的方式，以逐步增强审计的独立性。

2、第二个阶段：“立法型”体制重构阶段

现行国家审计机关由“行政型”向“立法型”转变的全面改革工作，是第二改革阶段的主要内容，它是整个国家审计体制重构的关键环节。

（1）法制建设方面：

法治建设，尤其是宪法的修改在这个阶段改革中起着决定性的作用。对宪法的修改，需要我们借鉴国外成功案例，全方位收集意见，按照规定程序进行。在此基础上还要对《审计法》、《审计条例》等有关的法律进行调整，构成我国审计体制改革的最重要的保障。

（2）机构设置方面：

机构进行了扩充调整。包括之前的“一府两院”扩充为了“一府三院”体制，国家审计署扩充为最高人民审计院；将地方审计机关调整为审计院，使其人事、经费与保持独立，与政府分开。

（3）工作职责方面

在工作职责上，主要是财政做预决算和审计监督工作，这些工作主要是针对同级别的政府以及国有企事业单位经济。

3、第三个阶段：“司法型”体制强化阶段

在特定级别的人民法院内实现审计审判庭的设置，并强化其司法监督职能，这是第三阶段改革的主要内容。

因为前两个阶段的改革，已经基本建立了完善的审计制度，因此这个过程只是在此基础的点缀。前两个阶段已经基本完成了国家审计体制由内之外、完善和健全。然而由于我国在审计威慑力和执行力方面不足等缺陷，可以借助在国家审计发展成熟的前提下，给国家审计赋予一定的司法权限，以便于进一步强化国家审计的效果和职能，甚至到极致。具体而言，在上述两个阶段改革成功后的新国家审计体制稳定运行5年之后，我们可能需要大概3-5年来继续完成后面的改革工作：

（1）法制建设方面：

法制建设工作至关重要。必须赋予审计机关司法权限，使其可以在工作中有法可依。根据相关法律文件《宪法》、《审计法》，学习有关经验，制定出确定的法律条文。

（2）机构设置方面：

机构设置方面，需要整合之前的机构，包括设置单独的审计审判庭；优先在工作先进的法院安排试点工作，并不断进行优化调整后，再将经验传播到其他地区；在工作中，为了保持公平合理，必须将审判和审计人员分开，人民法院负责安排审判庭人员的费用。

四、结论

国家审计在经济发展中的意义是毋庸置疑的，然而面对经济社会的快速发展与改变，如何快速、有效的把握经济活动中经济的发展方向是至关重要的，以及如何有效的提高国家经济活动的效益等都对政府机构的改革提出了客观的要求。

针对现有的国家审计模式的改革及国家审计职能的优化，是全国人民的共同愿望，并且符合经济发展的基本要求。政府人员担负着人民群众对国家工作的托付，审计部门在这个工作中承担着举足轻重的地位，做好审计工作，可以使政府担起自身职责，提高自身责任意识。

参考文献：

[1]熊宇昊.关于建立中国特色国家审计官制度的设想——基于国家审计体制改革视角[J].西华大学学报(哲学社会科学版),2021,40(06):86-96.

[2]张帅. 改革开放40年国家审计职能的演进与逻辑研究[D].河南大学,2019.