国土空间规划下的土地利用年度计划管理思考

张国军

摘要：现如今，我国是21世纪快速发展的新时期，土地利用年度计划作为落实长期规划意图、统筹短期土地利用的重要抓手，已成为我国土地利用管理体系的关键组成部分。国土空间规划改革背景下，土地利用年度计划制度的执行面临新的形势，需要响应国家对提高国土空间治理能力的一系列新要求。

关键词：国土空间规划；土地利用；年度计划；管理；思考

引言

土地是经济社会发展的重要载体，也是支撑经济高质量发展的重要要素。国家高度重视土地资源配置，原国土资源部颁布的《土地利用年度计划管理办法》对加强土地资源配置的引导、提高土地节约集约利用效率都发挥着重要作用。新时代以来，随着区域经济发展分化和极化现象日益加剧，经济发展的空间结构发生深刻变化，中心城市和城市群成为承载发展要素的主要空间形式。然而，长期形成的自上而下的土地利用年度计划管理制度，偏离了区域经济发展的航向，优势区域的发展得不到保障，土地资源本底约束越来越明显，难以满足构建高质量发展动力系统、培育高质量发展增长极的要求。

1土地利用年度计划管理应当遵循下列原则

1）严格执行土地利用总体规划安排，合理控制建设用地总量和强度，切实保护耕地特别是基本农田，保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用；2）运用土地政策参与宏观调控，创新计划管理方式，以土地供应引导需求，促进土地利用结构优化和经济增长方式转变，提高土地节约集约利用水平；3）坚持绿色发展，实行耕地保护数量、质量、生态并重，确保建设占用耕地与补充耕地相平衡，提高补充耕地质量；4）严格执行国家区域政策、产业政策和供地政策，优先安排社会民生建设用地，保障国家重点建设项目和基础设施项目用地；5）坚持协调发展，统筹区域、城乡建设用地，促进国土空间开发格局优化。统筹存量与新增建设用地，促进存量用地盘活利用，严格控制农村集体建设用地规模；6）尊重群众意愿，维护群众土地合法权益，保障群众共享城镇化发展成果。

2国土空间规划下的土地利用年度计划管理思考

2.1建立城乡建设用地年度计划指标省级统筹制度

在推进“放管服”改革过程中，应进一步压实省级政府责任，赋予省级政府更多调控经济管理手段。就土地利用年度计划管理而言，在严控生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界三条控制线的基础上，增强土地管理制度的灵活性，赋予省级政府更大的管理权限，明确土地利用年度计划指标由省级政府统筹调配使用，优先保障农业转移进城落户人口用地、重大基础设施、高新技术产业、先进制造业、社会民生事业、房地产等领域用地，优先保障城市群、都市圈、中心城市用地，加快构建高质量发展的动力源。2.2加快土地利用计划制定，合理统筹城乡发展。自然资源管理相关单位应按照新法的相关要求，尽快启动2020年土地利用年度计划的编制。在制定土地利用计划时，应严格城乡统筹，对集体经营性建设用地作出合理安排，对未来可能的村湾集并做好总量控制，对宅基地和产业用地指标做好分类，并按要求将两类需要征收的建设用地纳入国民经济和社会发展计划。

2.3加强计划管理与城市体检评估、建设用地节约集约利用评价等工作的联动

目前，围绕国土空间规划的实施监督体系建设，我国正在探索“一年一体检、五年一评估”等常态化机制。城市体检涉及建设用地总面积、闲置土地处置率、存量土地供应比例等指标，与年度计划的考核指标部分一致。此外，我国经过长期实践，已建立起一整套建设用地节约集约利用评价技术体系，其评价内容涉及土地利用强度、人口与经济增长耗地、城市用地管理绩效、城市用地潜力等，能较为全面地反映地方土地利用效率。可考虑在相关工作部署与信息化平台建设中，加强土地利用年度计划执行考核与城市体检、建设用地节约集约利用评价等工作的联动，实现信息共享、指标共用，并在定期开展的规划实施评估中增加年度计划执行情况评估的专项内容，从而更好地支撑土地利用计划的编制与实施管理。

2.4探索实施用地计划指标竞争择优机制

加快改进国家层面土地利用年度计划指标下达方式，改变用因素法测算年度计划指标的方法，建立要素保障法分配指标的方式，确保优势地区、潜力地区、重大项目、鼓励类产业的用地需要能得到满足。依托目前全国性城乡增减挂钩指标、补充耕地指标调剂平台，逐步拓展调剂范围，优先健全两类指标的交易市场。在省级层面，借鉴山西的经验做法，将纳入省级交易平台的指标划分为交易类指标和调剂类指标。其中，土地指标交易，是指市、县级人民政府通过省级土地指标交易平台，将本级储备的土地指标在省域内跨市县行政区域公开竞价交易使用的行为。土地指标调剂，是指省人民政府为保障省级（含省级，下同）以上重大转型项目、国家和省各类功能性平台落实占补平衡，将省、市、县各级储备的部分土地指标跨行政区域有偿限价调剂使用的行为。在土地指标计划管理中引入竞争机制，引进市场因素，通过市场形成自动调节机制。

2.5进一步明确国土空间总体规划对年度计划的约束机制

在继续落实“土地要素跟着项目走”要求的基础上，加强国土空间总体规划对土地利用年度计划的约束作用，明确历年年度计划指标总和不得超出总体规划确定的新增建设用地规模等约束性要求。为解决年度计划与长期目标的衔接问题，可考虑探索在某一段规划期内，年度计划指标总和不得超出规划新增建设用地规模的具体比例。明确以上约束机制，有利于地方对可获取的年度指标形成稳定预期，并据此合理安排辖区内的土地利用。

2.6鼓励节约集约利用土地

鼓励各地结合产业准入负面清单的实施，分别设立鼓励类、限制类产业的准入门槛，提高工业用地效率。建立以投资总额、投资强度、亩均产值、亩均税收、能耗、排放等为主的指标控制体系，根据各类功能性平台的性质合理设置各指标的阈值，严格把控新增工业项目准入门槛，大力引进投入产出大、科技含量高、成长性好的企业，提高土地产出效益。按照大中小企业协调发展的要求，创新小微企业供地方式，营造产业发展的良好生态。对于设定门槛以下的投资企业，原则上不再单独供地，但可结合“双创”政策，引导企业通过园区统一建设的孵化器、加速器，租赁、购买多层标准厂房和入驻“园中园”等方式解决生产经营场所。加强供地全过程管理，鼓励各地根据企业绩效、能耗、环保等综合评价排序，按得分高低提出项目准入意见。

结语

新时代以来，国内外经济发展环境发生重大变化，以质量变革、效率变革、动力变革推动经济高质量发展成为当前的重点任务。再加上农村集体土地制度改革的不断深化，农村集体经营性建设用地入市等制度的逐步实施，实际上对土地参与宏观调控提出了更高的要求。因此，进一步改进土地参与宏观调控的方式方法很有必要。笔者建议，尝试通过合理的制度设计，引导用地指标和经济发展相匹配，建立与发展规划和国土空间规划相衔接的机制，加强与国家重大区域发展战略的衔接，明确土地指标优先分配顺序，优先保障列入发展规划和国土空间规划的重大工程和重点项目用地，优先保障产业准入目录中鼓励类产业项目用地。

参考文献

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