美国国防应急生产启示

周海伦 白凤凯 宋正平

摘要：美国对于国防应急生产的重要性认识较早，从而在各方面制定了十分详实的政策制度，并且这些法规在实践中具有较强的可操作性，如被用来支持M1艾布拉姆斯坦克和B-2轰炸机的生产，美国在新型冠状病毒引发的医疗危机中用以解决危重病人呼吸机普遍短缺以及医生和其他医务人员的个人防护设备短缺问题等。但是过于细致的指导也导致其在工作中创新性不足，容错率低。分析美国国防应急生产政策，对比我国的政策制度，走出一条具有中国特色的国防应急生产之路。

关键词：美国、国防工业、应急生产、国防生产法

在国防工业的生产中，应急生产最能够体现出一个国家国防工业的水平。在如今风云变换的国际关系和自然环境下，威胁国家安全事件的突发概率不断变大，面对突发事件，拥有强大的国防应急生产能力至关重要。美国作为世界头号强国，在近几十年的现代战争和工业生产中积累了丰富的国防应急生产经验，探寻美国国防应急生产制度对于提升我国的国防应急生产能力大有裨益。

一、美国国防应急生产制度演变

美国对国防应急生产的管理可追溯到二战时期，当时的做法主要是制定战时动员的法规，采取快速改进现有装备的方式，满足战场紧急需求。为满足抗美援朝战争的装备需求，美国于1950年制定了《国防生产法》（DPA），赋予总统各种临时权利，以干预国民经济，确保总统认为必要的商品、服务和资源加快生产，有效调整了国防生产各方面的关系， 保证了按国防需要的规模、品种进行研制生产，缩短了战时工业动员的准备时间。DPA自1950年以来，该法已重新修订授权50多次（最近一次是在2019年约翰·麦凯恩国防授权法案中，该法案授权到2025年），对于国防优先事项和分配系统的执行起着关键性的作用。

二、美国国防应急生产制度

美国注重法律，对于各项工作的做法喜欢用法律法规固化下来。对于国防应急生产，固定的流程能够更加高效协调各方资源，提升战争潜力。

一是不将“鸡蛋”放在同一个篮子，提升抗挫折能力。美国政府为了确保受到攻击时的生产能力，鼓励在地理上分散美国的工业设施，以阻止生产设施集中在容易受到美国敌人攻击的地理区域内。在对待企业生产的态度上，美国法律要求总统必须优先考虑中小企业供应商或分包商提出的方案。援助方面，在切实可行的范围内，总统应优先考虑为那些位于高失业率或经济衰退地区的中小企业进行援助。上世纪50年代，美国政府为了防止工业基地被一次核攻击摧毁，就运用DPA中第一章的授权将政府资助的工业在地理上分散在了美国各地。

二是注重和平时期的准备工作，增强战争潜力。美国政府认为其国家的安全取决于应对美国境内的军事冲突、自然（人为）灾害或恐怖主义行为时国内工业基地为国防提供材料和服务的能力。为了确保国内工业基地的活力，其政府会采取一系列的措施。如在国内（外）对美国安全构成威胁时促进工业资源准备；支持持续提高工业效率和响应能力；在紧急情况下保护国内关键基础设施运行的恢复；对其他国家采取的可能导致美国国防所必需的战略和关键材料的供应减少的行动迅速作出反应等。这些措施能够很好地改善美国国内国防工业基地，为美国应对国内紧急情况和国防威胁做足了充分的准备。为防止战争导致铝、钛短缺，上世纪50年代，美国劳工部提供了资本和无息贷款给铝和钛工业，并将采矿和制造资源以及熟练工人引导到这两个行业，为建立国内铝和钛工业方面发挥了至关重要的作用。^[1]为防止能源结构单一被卡脖子，上世纪六七十年代，美国政府通过资助跨阿拉斯加管道、美国合成燃料公司以及液化天然气研究，从而实现了美国能源结构的多样化。^[2]从20世纪80年代以来，美国能源部开始利用DPA 的优先级合同和支出条款提供种子资金来开发新技术。美国能源部已利用该法案帮助开发多项新技术和材料，包括碳化硅陶瓷、磷化钠和砷化铀半导体、微波电源管、辐射硬化微电子、超导线材、金属复合材料以及稀土矿物的开采和加工。^[3]

三是法律赋予最高统帅权利，保障决策效率。为了减少当前或预计的工业资源、关键技术项目或国防必需材料的短缺，总统可以向私营企业(包括非营利性研究公司和关键基础设施的提供者)提供贷款，用于创建、维护、扩建、保护或恢复各项能力，发展技术或生产必要材料，包括战略和关键金属、矿物的勘探、开发和开采。确保关键部件、关键技术项目、必要材料和工业资源在需要时从可靠来源获得，以满足和平时期、分级动员和国家紧急状态时的需求。同时为了减少工业资源、关键技术项目和国防必需物资目前或未来可能出现的短缺，按照国家规定总统可以为任何私人承包商、分包商、供应商的关键基础设施建设、维护等活动的融资提供担保。从2020年3月开始，在美国因新型冠状病毒迅速蔓延而引发的医疗危机中，时任总统特朗普发布了一系列的行政命令和备忘录，运用他的优先顺序和分配权限，解决了危重病人呼吸机普遍短缺以及医生和其他医务人员的个人防护设备短缺问题。

^[4]特朗普的继任者拜登更是在上任的第一周就签署了两项行政命令，利用DPA解决国家关键需求。拜登政府直接与疫苗制造商接触，以确定疫苗生产存在瓶颈的地方，并利用DPA帮助缓解供应和生产限制。

三、对我国的启示

美国对于国防应急生产的重要性认识较早，从而在各方面制定了十分详实的政策制度，并且这些法规在实践中具有较强的可操作性，但是过于细致的指导也导致其在工作中创新性不足，容错率低。通过分析美国国防生产政策，我们可以从中汲取以下经验。

（一）平衡区域分布，合理配置国防工业生产。我国经济呈现南方强于北方，沿海强于内陆，这就导致我国的国防工业更倾向于南部沿海城市。东北重工业基地的衰落，内陆国防工业产区的废弃，进一步加剧了国防工业向南部沿海集聚。而战争来临南部沿海城市又是最容易遭受破坏的地域，这对我国防工业将是致命性的灾难。国防工业作为国家安全的命脉，均匀式分布才更可靠。对于经济欠发达地区，建设国防工业要大力在政策上进行倾斜，少一些经济上的考量，同时政府需要做好配套设施的建设，增强国防工业在欠发达地区的活力和黏性。

（二）摆脱进口依赖，加强自主生产能力。如今我国虽然已经是全球拥有最全产业链的国家，但是在高精尖的产业上还较为薄弱。华为因为一颗小小的芯片被美国封锁导致其手机业务江河直下，而我们国防工业需要的许多高精尖机床也都依赖于进口，一旦这些机床被限制进口，将很可能从源头上影响国防工业的生产。想要突破高精尖技术的封锁，我们必须依靠自身的能力，加大对于理工科的建设，引进顶尖的技术人才，培育能为国防服务的学科带头人。同时国防工业的高端技术也不应该只局限于军工企业内部，在地方我们的许多技术也是国际领先的，以前因为许多原因难以为国防工业服务，如今政策放开了，应该加快实现对于这些技术向国防产业的引进。当然在技术引进的过程中不仅要有数量，更要把控质量。

（三）做好法规建设，合理规范用权。我们国家的性质决定了我们是能够集中力量办大事的，在国防生产上同样能够一声令下，开足马力。但是这也容易导致命令过多，产生冲突，从而影响生产效率。这方面就需要有一个完善的法规程序，有效引导命令的下达，顺畅生产任务的执行。在法规方面，我们的整个体系建设已经比较完善，但是法治思维还不够深入人心，随意解读法规的现象还时有发生，从而导致工作对接不畅。追其原因是我们法规的制定存在着一些大而模糊的话语，指导性不强，标准不好把握，运行就容易出问题。因此在法律法规的制定上需要进一步细化，增强执行的可行性。

[1]Mirsky.Rich（June-July 2005）.Trekking Through Valley Death——Defense Production Act [EB/OL]. http://www.innovation-america.org/trekking-through-valley-death-defense-production-act/

[2]Defense Production Act--1950-2020 [EB/OL].https://ahec.armywarcollege.edu/documents

[3]Pentagon Invests in Strategic Metals Mine Seeking to Blunt Chinese Dominance [EB/OL].https://www.wsj.com/articles

[4]Defense Production Act – Britannica Academic [EB/OL]. (https://academic-eb-com.ezproxy.lib.ou.edu/levels/collegiate/article/Defense-Production-Act/632290#article-contributors）