土地征收补偿价格研究综述

陈耀萍

摘要：自建国以来，我国实行城市土地国有和农村土地集体所有的土地制度，为更好地促进国家经济发展，我国适当对农村集体土地实行征收，即国家为了公共利益需要，依照法律规定的程序和权限将农民集体所有的土地转化为国有土地，并依法给予被征地的农村集体经济组织和被征地农民合理补偿和妥善安置。这项政策本是既有利于国家长远经济发展，又维护了被征收土地的农民利益，有积极作用。

关键词：土地征收；补偿价格；

中图分类号：F321.1文献标识码：A文章编号：

导言：

征收集体土地推动城镇化进程和社会经济发展的同时也催生了一系列问题，其中征地补偿问题最为突出，不仅关系到被征地农民的权益保护，还关系到其可持续生计，成为影响农民“市民化”和社会稳定的重要因素，征地补偿价格问题逐渐演变为征地制度改革的核心问题。近年来，我国学者就集体土地征收补偿价格开展了大量理论和实证研究，取得了丰硕成果。在新《土地管理法》背景下，区片综合地价如何制定再次成为社会关注的焦点问题。为此，本文就针对土地征收补偿价格展开研究综述。

1 补偿价格制定依据

之前我国普遍存在征地补偿范围窄、补偿价格低的问题，为了缓解这些问题，《中华人民共和国土地管理法修正案(草案)》规定：“征收农民集体所有的土地，应当依照合法、公正、公开的原则制定严格的程序，给予公平补偿”。具体征收补偿标准为：征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的6—10倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前3年平均年产值的4—6倍。但每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前3年平均年产值的15倍。之后，我国的土地征收补偿价格标准均需按照规定执行。

2 土地征收补偿的现实问题

经过长时间的前期试点和探索，全国人大于2019年8月通过了对《土地管理法》的第三次修正，其中第48条涉及农村土地征收补偿的内容。相比2004年的旧《土地管理法》，新《土地管理法》中有关农村土地征收补偿的变化主要体现在补偿原则、补偿范围、补偿标准三个方面：在补偿原则上，以公平、合理补偿和“保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障”取代按“被征收土地的原用途”补偿，以期解决广为诟病的“征地补偿偏低”问题。在补偿范围上，在“土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费”基础上增加“安排被征地农民的社会保障费用”，可以视为对农地社会保障功能的补偿，拓宽补偿范围的同时充分回应了新的补偿原则，对帮助失地农民及时适应生产生活转变，顺利实现“市民化”和完成产业身份转型具有重要意义。同时，将“农村村民住宅”从“地上附着物”中单列出来，体现出对被征地农民财产权和住房权的重视。在补偿标准上，用区片综合地价替代被征土地年产值倍数法计算土地补偿费、安置补助费，规定区片综合地价的制定既要“综合考虑土地的原用途、资源条件、产值、区位、供求关系”，又要考虑“人口及经济社会发展水平等因素”，且“至少每三年调整或重新公布一次”，即承认土地价值不仅包含土地作为农业生产资料的价值，还包含资源价值、区位价值、市场价值及当地经济社会发展带来的价值，由过去相对静态的补偿变为动态补偿，使农民能够参与分享经济社会快速发展的红利。

3 征地补偿价格及测算研究进展

征地补偿研究的另一个焦点问题是补偿价格（标准）和测算方法。由于我国农地缺乏市场，虽然近几年实施了经营权流转，但相比“征收”这种包含所有权转移的土地交换方式，流转价格还是与土地市场价格差异巨大。所以在政策方面，国家一直是按“原用途”的价值乘以一定的倍数来确定标准，国内外对征地补偿价格的测算还未出现学界或政府认可的方法。由于国外土地所有权多为私有且交易市场较完善，因此多基于替代原理，运用市场比较法测算征地补偿中的市场价值。而在我国，由于城乡二元体制下缺乏农村土地所有权交易市场，多数学者以马克思主义地价理论和预期收益理论为依据，认为土地价格的实质是地租的资本化，因此可用收益还原法对市场价值进行测算。此外，也有学者运用地价折中法（市地基准地价与农地基准地价之和的平均值）、地价构成法（土地取得成本、农地开发成本、社会保障价格之和）等方法对补偿价格进行测算；另一方面，由于以社会价值、生态价值为主的非市场价值较难用货币衡量，目前学界主要就如何测算这类非市场价值进行了以下探讨：可用“影子价格法”测算土地的社会保障价值（即养老保险、就业保障、医疗保险价值之和），同时可用替代法测算土地的社会稳定价值（耕地占用税、新增建设用地有偿使用税、耕地开垦费和新菜地建设开发基金之和，或再加安置补助费）。至于土地的生态价值，学者多用基于假设市场的条件价值评估法（CVM）测算。但通过实证研究发现用此方法测算土地非市场价值存在一些弊端，即该方法通过模拟假想市场，用意愿支出或接受价格来衡量农地价值的过程中可能会受被调查者支付能力和主观因素的影响，导致测算结果低于真正的价值；另一种观点考虑了土地发展权，认为测算征地补偿价格时应体现土地发展权的价值，而剩余法较能体现农民对土地增值收益的获取权利，因而采用剩余法从集体建设用地所有权价格中剥离土地开发费、相关税费等测算基于土地发展权的征地补偿价格是较为合理的。

4 完善土地征收价格标准的建议

依据市场价格确立土地征收补偿价格，严格执行专业估价师评估的程序。我国规定的以该耕地被征收前三年平均年产值的6—10倍为标准，这样使原用途收益慢或公共性功能的土地征收补偿费用较低。使用市场价格进行补偿，并且严格执行专业估价师评估的程序，制止相关部门乱定价格的现象，可以解决这个问题。十八届三中全会上通过农村集体建设用地入市的规定，是确立农村集体土地和城市土地一样根据市场价格买卖的起点。

规范“集体”概念。我国农村土地实行集体所有制度，与部分国外土地私有有区别，所以存在补偿费用分配的问题，自十八届三中全会后明确农村集体建设用地入市的规定后，规范“集体”的概念更加紧迫。明确“集体”的概念，可以防止相关部门拦截大部分补偿费用，使农民的利益得到保障。扩大补偿的范围，将间接相关人的补偿和未来预期收益的补偿纳入补偿范围。我国现有补偿制度多为一次性补偿，而且只对被征收者实行补偿，并未考虑由于土地征收而受到损失的其他人员和未来预期收益的损失问题。增加对间接相关人的补偿和未来预期收益的补偿，更加维护了民众的利益，缓解了部分土地征收纠纷问题。

公开补偿标准，建立和完善内部外部的监督机制。需要秉持公开的原则，使补偿价格标准透明化，使利益相关人明确自己的应得利益。此外，还要加强补偿部门内部的监督和人民的外部监督，建立完善的监督体系和举报系统，规范土地补偿中的行政行为。

5 结语

总之，农村集体土地征收补偿不仅影响被征地农民的后续生存与发展，还关系到社会稳定和城镇化的持续推进，因此确定公平合理的征地补偿价格尤为重要。在新《土地管理法》背景下，本文对以往研究成果进行梳理、归纳和评述，在此基础上析出征地补偿价格关注的核心问题和研究取向，建立适应社会主义市场经济的征地补偿价格机制。为各地区片综合地价制定和后续研究提供参考。

参考文献：

[1]黄兰慧，韩立达.我国土地补偿价格分析及其测算新方法[J].2017.

[2]郑美珍.其他国家（地区）关于土地征收补偿的规定及借鉴[J].2017.

[3]刘卫东，彭俊.征地补偿费用标准的合理确定[J].2016.