国土空间规划背景下谈村庄规划编制的实用性——以《天水市甘谷县十甲坪村庄规划》为例

杨惠芳

【内容摘要】村庄是国家空间形态构成中非常重要的一个部分，对于村庄的规划建设和发展指引也是生态文明建设中不可或缺的环节，本文通过对村庄规划的变迁过程进行梳理，整合新背景形势对村庄规划带来的影响，分析与传统村庄规划之间的差异，以工作过程中的实践为依据，探索当前国土空间规划背景下村庄规划编制的实用性表达。

【关键字】村庄建设、乡村振兴、规划策略、村庄规划的管理及应用

【引言】自党的十九大作出实施乡村振兴战略的重大决策部署，新时代“三农”事业就开始踏上新的征程。2019年初，五部委联合发布了《关于统筹推进村庄规划工作的意见》，文件着重强调了在更高站位上认识村庄规划工作的重要性，也同时明确了当前村庄规划工作的总体要求。在国土空间规划体系与乡村振兴战略的大背景下，村庄规划作为五级三类体系中不可或缺的一环，必须深刻考虑当前村庄发展最根本的问题和最核心的诉求，探索适宜现代村庄经营管理的技术手段和引导路径，以便于科学地利用规划技术手段引导村庄健康、快速、高效地建设发展。

【正文】

1. 村庄规划发展历程回顾

我国的村庄的建设从自发生长到有序规划经历了百余年的历程，在国土空间规划五级三类体系出现之前，村庄的规划历程大致分为5个时期：1849年至1949年为村庄规划早期，此时国家时局不稳，乡村建设基本由地主和乡绅阶层决定，着重满足自身的利益需求，自发无序而且没有全局观念；1949年至1978年为村庄规划的萌芽期，建国早期国家着重推动工业，大跃进活动开始以后村庄规划统筹建设了集中开展生产所需的一批项目，建立了一定的规划建设秩序，但这些方案往往贪大求全，不贴合实际，对村庄生产发展的指导意义不大；1978-2005年为村庄规划起步期，家庭联产承包责任制开创了农村现代化的新局面，十一届三中全会后《村镇规划原则》《村庄和集镇规划建设管理条例》等首批村庄规划技术标准也逐步成型，此时的村庄规划虽然藉由农村农业在战略地位上的提升发展迅速，但缺乏细节上的考虑，城乡二元化差异明显；2005年-2010年为村庄规划的成长期，新农村规划政策对村庄规划实践起到了至关重要的推动作用，但由于自上而下的传导模式使得规划布局相对模式化，在空间、景观等各方面都缺乏与村庄自身条件的融合，形式大于实际；2010以后进入村庄规划完善期，乡村规划开始回归村庄的内在和自身的特点，随着十八大提出美丽乡村规划这一概念，村庄规划的实践成效显著提升。

2019年5月，《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》正式发布，2020年，各省相继结合地方特点发布了相应的村庄规划编制导则或技术指南，为新一轮的村庄规划奠定了相对明确的规范性框架和内容要求，也同时开启了以“多规合一”为基础要求的实用性村庄规划编制新时代。

2. 村庄规划编制与乡村振兴

2017年10月18日习近平总书记在党的十九大报告中首次提出乡村振兴战略，三年多来，我国的乡村振兴实现了良好的开局。

2019年6月，自然资源部办公厅发布《关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》，明确提出开展“多规合一”的实用性村庄规划，同时必须坚持先规划后建设， 2021年1月，国务院新闻办公室举行落实五中全会精神全面推进乡村振兴发布会。提出当前和今后时期重点抓好四个方面工作：第一.提升粮食等重要农产品供给保障水平；第二.大力发展乡村产业；第三.实施乡村建设行动；第四.加强和改进乡村治理。

乡村振兴是全局性、长远性、前瞻性的国家级战略，也是在村庄规划编制过程中应当倡导和实现的最终目标，这就要求在如今的村庄规划中必须兼顾全要素的组织和衔接，但同时又必须有的放矢，抓住限制村庄发展的根本问题，找准需求并以客观需求为导向，为科学实现乡村振兴提供路径引导和技术支撑。

三、国土空间规划背景下的村庄规划特征

1. 统筹村域范围内的各类自然资源

首先是规划范围，早期的相关规范，以《村镇规划标准》（GB 50188-93）为例，是没有对村庄规划的具体规划范围做明确要求的，只提到“村镇的现状和规划用地，应统一按规划范围进行计算。”，即要求现状及规划用地在范围上保持一致。2010年以后出台的省级村庄规划编制指导文件，以《甘肃省村庄规划编制导则》为例对村域层面规划的主要内容及深度做了明确要求，包括三个方面，即产业发展规划、村民居住点规划（原居住点用地调整原则及步骤、规划居民点位置和规模）、基础设施布局和资源保护，而村庄的布局及建设层面的内容则以建设用地为主，包括对建设规划的各类图纸内容要求都是以规划居民点为基础，忽略对非建设用地的考虑。但在国土空间规划这个新的体系下，村庄规划就是乡村地区的详细规划，因此必须要与市县级国土空间规划相衔接，也就必须考虑更大的格局，并具备更全面的视野，这就要求规划必须以村域为基底进行全盘统筹，一来是落实三线划定的要求，对于村庄来说，主要是永久基本农田与生态保护红线，对全域范围内的“山、水、林、田、湖、草”这些生命共同体进行最严格的用途管制，妥善处理生态、生产、生活这三类空间之间的状态和联系，确保村庄的发展实现相对的均衡和可持续性，另外一方面就是新时代下的村庄规划需要关注到影响村庄发展的各个环节以及它们之间的内生联系，不仅仅局限于以往相对刻板和固定模式的空间结构、产业体系、设施配套和环境提升，还需要打通这些环节之间的相互联系，将外在的建设与长远的发展内涵相关联。

2. 体现不同阶层的多元化需求

从村庄规划的定性上来说，在国土空间规划体系下我们所编制的村庄规划是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发乡村建设规划许可证、进行各项建设等的法定依据，也是实施乡村振兴战略的重要前提、指导乡村发展建设的基本依据。但从根本上来说，这类规划仍然是以保障村民生活生产需要为基础前提的，必须统筹村域范围所有的空间和资源，其目的就在于实现更加合理地分配和最为有效的利用，在这个过程中，政府及相关管理部门、原住村民及村委会，以及有志于投资农村产业的外来资本，基于不同的立场存在各自不同的诉求，要将有限的空间和资源做到最优配置，需要规划者从客观公正的角度，理顺各个利益主体之间的矛盾与需求，既要做好充分的沟通和协调，尽量考虑到这些诉求，又要以专业人员的思维去劣存优，用更加丰富多元的视角做最优化的空间资源配置和发展路径选择，在各种利益主体博弈的各种回合担任好谋划者的角色。

3. 注重规划的实用性和可操作性

实用性也好，可操作性也好，都是针对规划的使用者和实施过程而言的，国土空间规划体系下的村庄规划，是衔接市县级国土空间规划的一级独立规划，要同时整合原有的村庄建设规划、村庄范围内的土地利用规划及土地整治专项规划，真正意义上实现“一张图”，在规划的内容和深度方面就必须体现出“实用”和“可用”，要让管理层面在农村土地及空间资源管理方面有可依据的指标性内容，也要让村民有能看得懂的引导性内容，同时还应当探索性地提出适应于村庄与市场及外部环境相连接的实操性建议，要兼顾谋划还有实施，要有策略还要有手段，这也对规划者提出了更高的要求。

4. 探索同质性和异质性的处理方式

《关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》中，对于村庄规划的编制要求里提到村庄规划要根据实际需要“因地制宜，分类编制”。个人认为分类编制规划这一准则在村庄规划的一次重大的改革，虽然在以往的规划编制中我们也一直在强调突出特色，避免千村一面，但基于统一的编制导则和内容要求，实际的编制成果在涵盖的内容和深度方面都是大同小异的，一味追求内容的全面，无形中就将本该突出考虑的重点内容弱化掉了。而在分类进行村庄规划编制的大前提下，规划首先要抓住主要问题，聚焦重点：“对于重点发展或需要进行较多开发建设、修复整治的村庄，编制实用的综合性规划；对于不进行开发建设或只进行简单的人居环境整治的村庄，可只规定国土空间用途管制规则、建设管控和人居环境整治要求作为村庄规划；对于综合性的村庄规划，可以分步编制，分步报批，先编制近期急需的人居环境整治等内容，后期逐步补充完善。对于紧邻城镇开发边界的村庄，可与城镇开发边界内的城镇建设用地统一编制详细规划。”各地可结合实际，合理划分村庄类型，探索符合地方实际的规划方法，这就在极大程度上提高了村庄规划的适应性和合理性。

四、十甲坪村村庄规划编制实践

1.规划背景

为深入贯彻习近平总书记关于实施乡村振兴战略的重要指示精神，积极探索“多规合一”实用性村庄规划编制方法和规划实施管理机制，科学有序地引导村庄规划建设，甘肃省自然资源厅印发《关于开展村庄规划试点工作的通知》，决定自2020年6月起在5市州13个村开展村庄规划试点工作，天水市甘谷县磐安镇十甲坪村村庄规划是其试点之一。十甲坪村位于渭河北侧河畔，自然资源优越，凭借着良好的区位优势、土地资源、渭水资源，以蔬菜种植作为支柱产业，是天水市甘谷、武山渭河沿线一带具有代表性的村庄，在生态文明建设与乡村振兴战略的大前提下，村庄在生态、产业、文化等方面也呈现出新的发展需求。

2. 规划思路

客观上实地踏勘形成现状调查报告，主观上通过问卷调查了解村民意愿，从资源导向和需求导向两个角度完成村庄的定性，归结起来将村庄总结出三个典型特征：“生态”— 十甲坪村坐落于渭河之滨的浅山川台区，近年来广泛开展退耕还林，已腾退其北侧山上的经济林果种植，生态环境可塑性较高；“产业”— 作为甘谷县现代农业设施蔬菜产业示范园区的组成部分，村庄的蔬菜产业已经形成规模，也具备良好的发展前景；“村”— 看起来似乎显而易见却是最为根本的性质，即它是村民生活和聚居的处所。围绕这三个基本特征，规划策略和路径就逐渐清晰了。

3.编制策略

3.1生态优先、绿色发展

首先以生态优先、底线思维为核心，根据村庄人口规模，划定村庄建设用地范围和规模。渭河流域是连接关天的生态廊道，也是天水主要水资源承载区，拥有多个重点生态功能，渭河河谷地承担生态安全屏障功能，是构建区域生态安全格局的重要组成部分。位于渭河沿线对于十甲坪村自身来说是非常关键的背景因素，意味着通过合理的谋划，村庄完全有机会融入渭河流域发展体系，成为渭河流域生态保护和高质量发展的一份子，要做到积极融入，在现阶段就需加强水资源和河道滩涂保护，重点实施滩面治理、水生态修复，加固堤防，严控涉水污染源排放，同时在规划中确定一定范围的生态区，结合市级渭河流域生态公园建设，形成绿色生态农业区及滨水绿化景观区。远期再利用水利改造、淤泥固化、市政道路、园林绿化等项目，联合周边沿线村庄对渭河进行全面、系统保护，将渭河逐步建设成为“最美家乡河”，打造集水安全、水生态、水景观等一体化的生态绿道，形成“堤固、岸绿、水清、洪畅、景美、管理长效”的生态保护和高质量发展新格局。对于十甲坪村另外两个非常显著的生态背景就是山和林，近年来由于退耕还林等政策的影响，十甲坪村北侧山地绿化成效显著，但总体植被覆盖率仍然偏低，特别是坡度在25度以上的陡坡，常年黄土裸露，流水侵蚀作用较强，水土流失严重。因此规划着力对北山区域的受损山体进行完善的生态修复，以增加山体绿量和安全性为出发点，加强对山体自然风貌的保护，同时因地制宜地采取工程措施，消除安全隐患，最大限度地恢复山体的自然形态和生态功能。

3.2产业升级

十甲坪村的土壤受污染影响极小，具有生产优质无公害蔬菜得天独厚的环境条件，近年来，已经将蔬菜种植形成规模，达到一定知名度。然而由于一直处于直产直销的发展阶段，产品受自然等客观因素影响明显，且随着区域交通物流业的发展，受外部市场影响，蔬菜价格波动难以预计，整体产业抗风险能力偏低。同时由于十甲坪村的农用地分配早期以门户人口为主要依据，已经多年未经调整，随着人口结构的变化，部分农户人多地少，年轻人无地可种，只得无奈外出务工，造成优质劳动力大量外流；另有部分农户人少地多，耕种不暇，导致优质土壤荒芜，造成资源的显著浪费。针对以上种种，规划一方面提出“龙头企业+合作社+农户”模式，实行“统一育供种苗、统一技术指导、统一配方施肥、统一价格收购、统一品牌销售”的“五统一”管理模式，打造蔬菜联产联销示范基地，农户按照"确权、确股、不确地"的原则入股产业发展。无论是有地无人，还是有人无地，都可以享受到产业发展的红利。另一方面以培育蔬菜全产业链体系为切入点，区域统筹，远近结合，建立从生产到加工、仓储、物流、配送、餐桌多环节多层次的现代农业产业的综合调度平台。加强科技创新引领，如引进无土栽培种植技术、水肥一体系统，运用现代科技引领蔬菜产业转型升级，积极协调推进农业现代化，真正做大做强做优蔬菜经济。实现蔬菜种植的标准化、科学化和精细化管理，推进传统蔬菜种植的转型升级。

3.3回归乡村

村庄首先是村民们生活和居住的场所，是完全不同于城市的空间聚落，所以不能简单地进行 “新房建设”，要根据农村自身特色， 让村庄融入所在自然环境中，保留村庄的原始风貌，保护乡情美景。十甲坪村作为一般集聚提升型村庄，现状风貌特征并不突出，因此规划兼顾经济性和实操性，从综合环境整治及乡风文明建设两个大的方面着手来还原和提升村庄的整体风貌，做了一些有意思的尝试：首先规划在明确村庄建设边界的基础上，完全保留了村庄的道路肌理，结合实际建设和房屋确权情况清理掉零散分布的破旧建（构）筑物，整理出建设边界内部的可用村民住宅用地，将这些可更新院落优先作为新建宅基地备用选址，可以完全保持村庄的既定格局；对于道路则基本保留其骨架，对边渠和排水系统进行改造，沟渠及镶嵌其中的菜园利用本土化植物进行遮挡或过渡，保障村庄的风貌整洁；最后在重要空间的塑造方面，保留了承载村民共同意识和凝聚力的村庙前广场；以老村村口的现状大树为核心，以现状夯土为基础通过质朴自然的方式设计了迎客广场；利用现状绿化结合实际地形，设计了模糊场地边界的雨水花园；利用乡村建设过程中产生的尾料、废料，以及拆除卸的旧物，“拼凑”成儿童乐园或健身场所；对于庭院这类村民自身的私密空间，充分尊重村民意愿，以总体控制和引导为主，设置美丽庭院标准和引导建议，鼓励村民自发参与。通过以上这些质朴而又经济的做法，回归了乡村意向的本来。

5. 规划存在的问题及思考

“多规合一”的村庄规划其实存在已久，只是传统的村庄规划中，将建设放在了更为重要的位置，对于土规多以相关规划的方式进行解读，或者将其作为上位规划去参照和落实建设空间的边界限定。但实用性村庄规划就要实现真正意义上的多规合一，在这其中，我们所关心的土地性质就变得更为多样化了，举例来说，耕地和林地之间究竟如何平衡？已经被生态林侵占的基本农田还需不需要复垦？这些问题在村庄规划层面如何考虑，是以往的村庄规划中不太容易遇到却在现阶段许多村庄规划都可能面临的问题。我们都知道对于基本农田，无论哪个层面体现的都是最严格的保护态度。《基本农田保护条例》明确要求“禁止任何单位和个人闲置、荒芜基本农田”，并且“农村集体经济组织或者村民委员会应当定期评定基本农田地力等级。”，那么对于历史划定的基本农田如果因为客观原因变得劣质而不稳定，不再符合基本农田的耕作要求，至少在当前的村庄规划中仍然无法解决，需要一套合适的反馈或者说互通机制。

此外，十甲坪村与其周边的五甲坪、裴家坪、李家坪、谢家坪相互接壤，在当地并称“五坪”，这五个村地区特色相近，共同支撑了甘谷县的现代农业设施蔬菜产业示范园区。因此在规划层面，要保证规划工作的全面性、合理性，就应当打破乡村原有的行政边界，对各要素统筹协同的可能性进行论证，最合理的做法是五村进行联合规划，对所有影响性的因素进行分析后，择选出哪些部分应当区域统筹、哪些可以五村协调、而又有哪些可能需要分村进行具体控制引导，然后分层次地去组织和安排相关的规划内容，这就需要在更高的规划层面去统筹，例如县域的镇村布局规划，在规划中划定建议的单元，关联度极高的村庄采取统一规划的方式，更有利于区域协调和资源统筹。

5. 结语

村庄规划是长期指引乡村发展的重要导则，在当前国土空间规划的新背景形势下，需要衔接各类规划、统筹多种资源配置，兼顾多元的利益主体，但仍然应当立足于乡村的地域特性，探索当前村庄发展的主要问题和障碍，通过“策划、规划、计划”三划合一的思路，为村庄的发展制定清晰有序的发展路径，体现“以民为本”“因地制宜”的特性，突出规划的科学性、前瞻性和可实施性。

【参考文献】

1.杨艳、皮银姣《村庄规划建设发展简述》——社会科学2018.01

2.贾铠阳、乔伟峰、王亚华、戈大专、黄璐莹《乡村振兴背景下村域尺度国土空间规划：认知、职能与构建》——中国土地科学2019.08

3.高信波 李 芳《“多规合一”实用性村庄规划助力乡村振兴研究》——乡村科技 2019.11（下）