综合排污许可制度运行的体制基础及困境解析

李文林

摘要：我国排污许可制度自实施以来，由于规章条例不清晰、目标定位不精确、监督管理不系统，使得整体排污监管工作的落实效果不够理想，排污许可制度形同虚设。如今，我国的环境管理工作逐步趋向系统化、标准规范化，这也为综合排污许可制度的深化改革提供了良好契机。本文就将探究综合排污许可制度运行的体制基础及具体困境，以供借鉴。

关键词：综合排污许可制度；体制基础；困境；

尽管我国排污许可制度已经推行近三十余年的时间，也取得了阶段性的成果，但是排污许可制度运行中，仍遇到各种困境。本文将论述排污许可制度的基本概念，阐述综合排污许可制度运行的目标定位与体制基础，指出综合排污许可制度在运行中遇到的问题，最后提出切实可行的整改处理措施。

1排污许可证制度的基本定义

排污许可制即污染物排放控制许可制度，是依法规范企事业单位排污行为的基础性环境管理制度。排污许可制的立法依据是《水污染防治法》、《大气污染防治法》及《环境保护法》。环境保护部门通过对企事业单位的排污系统、排污技术以及排污设备等进行全面检查，确认排放的污染物的关键参数指标达到国家限定标准要求后，予以准许排放。

2综合排污许可制度运行的目标定位

第一，综合排污许可制度的实施必须以减轻生态环境污染，改善生态环境为目标。根据生态环境质量目标，对排污许可制度的各项规章条例加以合理设置，进一步加强排污许可制度的落实效果及生态环境保护。从排污许可制度运行的监督管理方面来说，应进一步明确环境质量监测权与监察权，分析环境质量问题，约束各基层环保部门的执法工作，避免上报数据和报告造假问题。

第二，综合排污许可制度的实施必须以协同控制多类型污染物，以及不同类型污染物在不同环境条件下的污染程度为目标。根据现行的环境管理条例可知，环保部门要对各排污单位的一系列排污行为实行综合许可管理。由于各企事业单位排放的污染物类型不同，所以优化环保职能整合，避免污染管理过度分散化显得尤为重要。

第三，综合排污许可制度的实施必须以各类固定污染源的环境行为的全覆盖为目标。坚持“谁核发、谁监管”的基本原则，进一步明确责任主体，形成许可与监管联合联动链条，从而弥补许可证签发与监督管理相脱节的缺陷，明确各监管主体的工作内容与权责分化，对排污单位实行多层次管理，减轻排污单位的履法负担。

第四，综合排污许可制的实施要以尊重客观事实为目标。推行“一企一证”排污管理模式，对当地的环境容量基数与环境污染底数加以全面了解，以防出现“数出多头”的不利局面。

3排污许可制度运行的体制基础

从某种角度来说，环境容量基数也就是生态环境所能满足人类生存发展的自然资源需求的底线。尽管生态环境可以在足够长的时间内对各类污染物加以降解，但这种降解能力也是具有一定限度的。如果污染物的排放量过大，则会加重生态环境的降解负担，导致污染物因生态环境完全丧失降解能力而得以保留，造成生态环境污染。同时，这也意味着人们要在污染治理与生态修复方面投入大量的人力、物力和资金。

在全面倡导可持续发展理念的大环境背景下，我国陆续出台了《水污染防治法》、《大气污染防治法》及《环境保护法》等法律法规。人们的环保意识有所增强。而排污许可制度的实施，对生态环境保护工作的有序开展起到了重要的推动作用。

4综合排污许可制度运行中所存在的问题

4.1法律意识淡薄

尽管我国的排污许可制度已经实施较长时间，但是部分排污单位仍不够重视，不仅未能深刻认识到排污许可证的意义，也未能严格按照要求进行排污管理。部分排污单位认为排污许可证只是对本单位的节能环保工作的合法合规性实行判定的依据，在办理生产经营许可证或申请银行贷款时，临时办理排污许可证。此外，尽管部分企事业单位依法依规办理了排污许可证，但仍普遍存在超标排放的现象，排污许可证形同虚设，无法发挥实际作用。

4.2执法力度不足

由于立法依据不同，各项现行的规章制度存在主体不明确，层次不明晰等问题。尽管排污许可证的申请标准较低，且申办流程较简单，但仍存在权责分划不对等的情况。现行的救济制度无法落到实处，增加了申请人的维权救济难度。尽管国务院与生态环境保护部门联合出台了一系列的约管条例，但是随着时代的发展，这些约管条例的可执行性下降，无法满足环保工作的需求。

4.3公众参与程度较低

尽管环境监督管理部门是排污许可制度落实管理的责任主体，但是单纯依靠环境监督管理部门的力量也是远远不够的。只有调动公众的参与积极性，才能加强排污许可制度的落实成果。对于西方发达国家来说，公众参与已经成为排污许可制度实施过程中的关键环节。然而，我国对公众参与环保工作的限制因素较多，而且缺少独立的公众意见交流平台和监督举报平台，限制了公众参与程度，削弱了公众的力量。

5加强排污许可制度运行的可行性措施

5.1增强法律意识

针对部分企事业单位及个人的违规排污问题，有必要加大法律法规宣传力度，增强各排污主体的法律意识。政府或企事业单位需要定期组织员工培训活动，提高员工的岗位水平，强化员工的综合素质，让员工能够客观认知到排污工作对生态环境保护的影响。与此同时，对持有排污许可证，但仍存在违规排污行为的企业，加大处罚力度，暂扣排污许可证，或直接作废处理，督促问题企业缴纳罚款，并限期整改，直至排污工作达到标准要求。

5.2协调处理制度之间的平衡关系

排污管理工作是环境保护工作中不可或缺的重要组成部分。为此，有必要促进排污许可制度与环境管理制度的有机结合，形成全方位、多层级、立体化的综合管理系统。无论是政策制定，还是实践执行，都要予以监督管理，注重各项工作的合法性与合理性，充分发挥排污许可制度的优势作用。

生态环境修复治理是一项长期性、专业性、复杂性的工作。尽管国务院与环保部门联合颁布了一系列的规章条例，但是面对具体问题，仍应结合实际情况进行调整。由此可知，制定并出台适应性更强的文件，能够为排污执法工作与环境保护工作提供可靠的法律依据。

5.3提升公众参与程度

在排污许可制度执行过程中，有必要高度借鉴西方发达国家的先进经验，之后根据实际情况，对排污许可管理制度加以合理调整。不仅如此，还需要充分调动公众的力量，提升公众参与程度，最大限度地发挥公众的监督作用。这里需要格外强调的是，在公众参与过程中，还应注重信息传导媒介的合理合法性，以免恶意发布不实言论造成不必要的麻烦。

6结束语

近年来，尽管我国在排污许可制度实施方面取得了一定的成果，但是在实际执行过程中仍存在各种各样的问题。为此，环保部门就有必要进一步明确排污许可制度的立法依据与目标定位，约束和规范排污单位及个人的排污行为，提高公众参与度，号召全员加入到城市排污治理当中，以此期减轻环境污染，加强环保工作的落实成果。

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