延安市安塞区山水林田湖草生态保护修复试点工程实践与探索

张斌

摘要：中共十九大报告当中指出，必须树立并践行绿水青山就是金山银山的概念，因此生态环境问题必须引起高度关注。本文以延安市安塞区为例，重点探讨了该地区山水林田湖草生态保护修复试点工程的实践，并针对山水林田湖草生态保护修复试点工程存在的问题提出几点建议，仅供参考。

关键词：山水林田湖草；生态保护；修复；安塞区

1山水林田湖草试点项目总体情况

安塞区山水林田湖草生态保护修复试点工程涉及8镇3个街道办12.8万人，土地面积1250平方公里。治理思路是按照山水林田湖是一个生命共同体的理念，从整体性和系统性出发，采取统一规划、系统整治，部门协作、整体推进，把治理水土流失、水资源短缺、农田生态功能退化、设施农业基础设施薄弱、植被稀疏和林分质量低、农村面源和水环境污染严重等问题有机结合，坚持以问题为导向，实施林草植被恢复及改良、梯田改造及配套、沟谷综合整治、河道综合治理与水源保护、水污染防治和农村面源污染治理等6大类工程，具体细化为37个项目。

完成主要建设内容：（1）梯田改造及配套工程9.46万亩；（2）林草植被恢复与林草地改良工程39.05万亩，其中封禁21.6万亩、水保经果林13.07万亩、林分改良4.39万亩；（3）沟谷综合整治谷坊43座，淤地坝87座，其中新建骨干坝16座、新建中型坝23座、加固改造淤地坝48座，（4）生态农业示范区0.21万亩；（5）河道综合治理与水源保护生态护坡9.59公里、堤防4.37公里，水源涵养林5.32万亩，生态护岸林23.3 公里，堰、塘9座，小型拦蓄坝1座；（6）水污染防治和农村面源污染治理垃圾中转站及配套3320套，小型垃圾填埋场及配套1座，小型污水处理系统配套15系统，中型污水处理系统配套1系统，污水管网及配套50.7公里，潜流湿地污水处理系统1系统。

从2017年7月至2020年6月，共统筹完成项目37个，完成投资126955.59万元，其中山水林田湖草生态保护修复试点工程14个，完成投资107663.23万元；统筹项目23 个，完成投资19292.36万元。

2主要做法和工作亮点

2.1统一领导

为打破部门行业界限，强化部门协调配合，我区成立了以区委书记任第一组长、 区政府区长任组长，区财政、经发、水务、 国土、环保等部门负责人为成员的安塞区山水林田湖试点工作领导小组，建立联席会议议事决策制度，负责全区山水林田湖试点项目的组织领导、统筹规划、政策制定、配套资金筹措、机制体制创建、绩效考核等，研究解决试点工作中出现的重大问题。成立了项目法人“安塞区山水林田湖项目办公室”，抽调的水利、水保、林业技术人员为主要骨干，统筹推进项目实施。

2.2统一规划

由财政、自然资源、生态环境“三部门”牵头，坚持从整体性和系统性出发，把治山、治土、治水、治穷同步推进，把治理水土流失、水资源短缺、水环境污染、农田生态系统退化、植被稀疏等有机结合起来；坚持以流域为单元，以村庄为依托，遵循“山、水、林、草，田、园、路、村”统一规划，对山上山下、流域上下游进行整体保护、系统修复与综合治理。

2.3坚持与产业开发相结合

在基层组织力量较强、基础条件较好的地区，不仅注重梯田改造等主体措施建设，同时兼顾产业发展、人民群众需求，提高建设标准、增加投资，配套做好田间道路、田间灌溉等铺底子工程，吸引农业企业、合作社、专业大户等社会资本铺面子，培育、发展温室大棚、山地苹果等支柱产业，大力发展现代高效农业，有力促进项目区生态环境改善、群众脱贫致富奔小康。据不完全统计，吸引龙头农业企业陕果集团安塞公司完成4500亩山地苹果及部分大棚基地流转与建设，实现果业后整理与运输、 销售三产融合；吸引产业大户和农户（贫困户）新建果园2800 亩、大棚1.42万米，梯田改造及配套工程均得到有效利用。

2.4加强治理成果管护

制定印发《山水林田湖草生态保护修复项目后期管护暂行办法》，工程完工验收合格后，与项目所在镇（街）政府、村委会签订移交管护协议，由当地村组行使运行、管护、经营等权利，相关收益归村集体所有，在推动农业产业发展、群众收入提升的过程中落实管护责任。

3工作成效

通过项目实施，治理水土流失面积711.33平方公里，年减少入黄泥沙570.30万吨，有力保证黄河生态安全。通过林草面积恢复、改良、封禁等措施，森林覆盖率提高4.74%；通过林草地恢复、沟道治理工程、水资源保护与综合利用工程建设，新增雨洪调剂量485.88万m³/年；按照源头控制、过程减排、末端治理思路，通过面源污染治理、生活垃圾收储转运、污水收储及集中处理、湿地净化等措施，使延河流域水污染得到有效控制，水质监测断面消除劣Ⅴ类；重点区域生态环境明显改善，生态系统服务与保障功能显著增强，生态系统保护、修复和管理的体制机制日趋健全，资源环境承载能力显著提高；区域内贫困人口基本实现中央提出的2020年全部人口脱贫进入小康的目标；基本达到“天高云淡，绿树成荫、山青水绿、生态美、百姓富”的目标，为地方可持续发展奠定坚实的基础，将绿水青山变为金山银山。

4存在的问题

4.1中央奖补资金未全额到位，资金缺口较大

我区共计完成山水林田湖项目14个，完成投资107663.23万元。按照中、央、 省、市县投资比例按照0.585：0.138：0.277计算，应争取中央奖补资金62982.99万元，省级投资14857.53万元，市县配套29822.71万元。截至目前试点工程共计到位资金50359万元，其中中央奖补资金15200万元、 省级资金19530万元、市县配套及融资自筹15629万元。短缺资金57304.23万元，其中中央奖补资金缺口47782.99万元（与原实施方案相比缺口40821.18万元），省级资金超额到位4672.47万元，市县配套缺口14193.71万元。中央奖补资金资金缺口较大，严重制约着工程正常推进。

4.2对接机制不够精准，群众参与度还需提升

山水林田湖生态保护修复试点工程多以生态效益为主，经济效益、社会效益相对较低，天然吸引力不足，群众参与积极性不高，难以满足新时代的需要。在项目安排上，多采取自上而下以专项资金方式进行资源配置的制度安排模式，与人民群众需求、后续产业发展精准对接不够；在项目措施制定上，主要围绕着完成上级下达任务指标和绩效目标，对当地村集体、人民群众意见重视程度不够，影响群众参与热情；在实施主体上，忽视了作为后期直接受益者甚至是运营管护者的人民群众。

4.3激励机制不够完善，两手发力格局还未完全形成

山水林田湖生态保护修复试点工程主要以财政投入为主，投入总量、投入强度总体偏低，由此带来的标准不高、措施不完善、管理维护不到位等“老大难”问题，制约着项目提档升级、高质量发展。特别是经济效益偏低的水土保持设施管理维护激励机制缺失，且无专门的管护机构和稳定的经费来源，管理维护责任难以落实，进而影响到工程保存率、防护标准及使用寿命降低，造成水土流失治理面积大、保存面积减小、治理进度缓慢、预期效益无法充分发挥。吸引社会资本、村集体、农户等积极参与生态治理的激励机制还不健全，“政府搭台、企业唱戏、市场运作、多方参与、群众受益”的大治理格局仍未完全形成，市场活力尚未充分激发。

5山水林田湖草生态保护修复试点工程体制机制思路建议

5.1以人民为中心，提高群众参与度

（1）进一步树立群众观点、强化群众立场，注重发挥基层组织力量，在项目、 产业安排上，弄清楚人民群众关切什么、期盼什么，真正反映群众愿望、满足群众需求，让群众与之共鸣，解决好“为了谁”的问题。（2）牢固树立“人民群众也是山水林田湖生态建设的主体”理念，在项目实施、运行管护上，注重调动人民群众的积极性，让人民群众通过劳动参与增进生活水平提高的获得感，通过生态改善获得生存质量提升的幸福感，解决好“依靠谁”的问题。（3）中央在下达专项资金时给予地方尤其是县（区）一级更多自主权，仅对总体目标、中央资金保障（基础奖补+差异奖补）等提出限制性要求，不做具体项目要求，最大程度地释放地方政府及市场活力。（4）积极探索推广“购买式造林”让群众在青山绿水中富起来。“购买造林”在山西大宁县的做法是政府制定规划设计，由造林合作社通过竞价议标，与乡镇签订合同，自主投资投劳造林，林权不变，树随地走，当年验收合格后支付30%的工程款，第三年验收后支付余款。简单说，从过去的“要我造林”“过程管理”创新为 “我要造林”“结果购买”。购买式造林可以使群众真正成为生态治理的主体，以生态建设为战场，以增收脱贫为目的，实现在“一个战场”打赢生态治理、脱贫攻坚 “两个战役”，走出了一条具有特色的社会、经济、生态共赢之路。

5.2以高质量发展为导向，创新理念思路

（1）在“水”上做文章，以延河为骨架、以区域为单位、以小流域为单元，强化流域上下游、左右岸水土流失综合治理、水源涵养保护、面源污染控制和水体水质保护，创新推进生态清洁小流域建设，积极探索新时期山水林田湖草一体化综合治理与保护新模式，让生态环境“美” 起来；（2）在“产业”上动脑筋，坚持因地制宜，集中发力、提高建设标准、铺好底子，有效衔接项目区依托优势资源、特色资源，打造特色业态、特色产业新需求，让人民群众“富”起来；（3）在“科技”上下功夫，组织开展山水林田湖草综合治理、 水土保持高质量发展、水土保持监测提升应用、淤地坝建设及蓄水运用等基础理论研究、关键技术攻关，以水土保持科技示范园为发力点，推广应用新技术、新材料、新工艺，让理念思路“新”起来。 （4） 在“大治理”上拓空间，打破原有的治理措施限制，适当拓展建设内容，在30平方公里以内的中小尺度流域，先行先试、综合布设各种水利水保农业措施，让融合治理 “动”起来。

5.3以社会共治为目标，加强体系建设

（1）加强政府在生态建设中的主导作用，推动落实山水林田湖确定的各项建设任务及资金保障；（2）参照退耕还林还草补助政策，推动以中央财政或省级财政保障淤地坝等水土保持设施管理维护经费，推行项目承包制，健全新形势下工程设施管理维护机制，保证各项工程设施主体无损坏、功能不降低、效益持续发挥；

（3）完善激励鼓励机制，大力推广以奖代补政策，鼓励、引导和支持各类社会资本、金融资本参与生态建设，培育、完善生态治理社会化服务体系；（4）参照相关生态补偿成功经验，以流域为单元，推动建立流域及县级行政区域内上下游横向生态保护补偿机制。

参考文献：

[1]王夏晖，何军，饶胜等.山水林田湖草生态保护修复思路与实践[J].环境保护，2018（C1）：17-20.

[2]牛远，胡小贞，王琳杰等.抚仙湖流域山水林田湖草生态保护修复思路与实践[J]. 环境工程技术学报，2019（5）：482-490.

作者简介：张斌（1983年10月—）男，汉族，本科，工程师 ，从事水利水保及生态修复建设管理工作。