规划体制变革下的空间规划问题与应对策略

冯小川

摘要：国内空间规划体系主要包括横向、纵向两方面，其中横向规划包括城乡规划、土地规划等；纵向规划包括国家、省、市等多层。随着国家规划体制的不断变革，空间规划出现了较多问题，限制了经济和社会的可持续发展。本文针对国内规划体制变革下的空间规划问题进行了分析，并提出了应对策略。

关键词：规划体制；空间规划；应用策略

1. 空间规划的提出与管控理念的转变

1.1提出背景

虽然空间规划的概念提出较晚，但从其源起、发展到基本思想形成却经历了较长的探索期。这个研究过程是规划体制变革的基础和前提，也是国家对空间管控理念进行逐步完善、逐步调整的过程。改革开放40年来，在国家从计划经济向市场经济转型中，规划体制的变革一直在进行。种种举措虽各不相同，但都是为适应各个阶段城乡空间发展的实际需求而出现的，同时也为当前国土空间规划理念的形成奠定了基础。变革虽然一直在进行，但涉及国土空间管理的规划体制却一直没有变化。发改、规划、国土等各级部门相对独立，缺少衔接和沟通，随着区域经济发展一体化，空间管控矛盾和冲突越来越显著，规划体制全面改革迫在眉睫。

1.2发展历程

2015年，国家发改委会同原国土资源部、住建部、环保部开展了“多规合一”的试点工作，整合了发展类规划和空间类规划，旨在探索更加高效的工作方法 。2017年1月，《省级空间规划试点方案》正式提出“空间规划”理念，其目的是“深化规划体制改革创新，建立健全统一衔接的空间规划体系，提升国家国土空间治理能力和效率”。由发改委牵头，组织国土部、住建部、环保部、国家测绘地理信息局及国家林业局等部门，开展试点工作。2018年3月，全国“两会”公布了国家机构改革方案，正式组建自然资源部，整合了国土资源部、国家发改委、住建部、水利部、农业部、国家林业局、国家海洋局、国家测绘地理信息局的部分职责 ，突出了对国土资源和山水林田湖草的整体性保护，为规划行业带来了新的发展机遇与挑战。通过机构改革，将原来分散在各部门的、与自然资源保护和利用相关的各类空间性规划的编制、管理和审批工作集中于新成立的自然资源部，为构建新的空间规划体系提供了机构保障和组织保障，同时明确了自然资源部的主要职责就是“建立空间规划体系，并监督实施”。自此，空间规划正式成为与国家机构和规划体制改革相对应的规划类型。

1.3理念转变

综观国土空间发展政策调整和机制改革方案，可以看出国家在空间管控理念上的变化，主要体现在以下方面：空间管控关注重点从城市、城乡到全域空间转变。化解城乡二元矛盾一直是国家战略重点，随着新型城镇化的提出，一系列关注小城镇及农村发展的举措不断出现，如美丽乡村、田园综合体和特色小镇等。直至空间规划概念形成，“多规融合”成为目标，管控范围也扩展到全域一体化统筹管理。虽然之前各部门分头管理也涉及全域，但一体

化的统一管理是现阶段管控理念的根本转变。

2.规划体制变革下的空间规划问题

2.1 总体过于庞大杂乱

在长期计划经济的影响之下，为了满足市场经济新形势的要求标准，我国空间规划种类非常多，并且体系过于庞大杂乱。以横向脉络为切入点来看，当前我国空间规划同一个层级中存在不同职能部门主导编制的问题 ；以纵向脉络为切入点进行分析，我国空间规划在不同职能部门的领导之下形成了不同的弟媳，并且每一个体系之中都存在着不同层级和不同深度的规划类型。

2.2 规划之间的关系不明确

现今，我国城乡规划、发展规划以及土地规划都肩负着空间管理的职能，他们主要以不同性质的地区使用不同政策的方法进行工作，并且这三者之间的制度和框架也各不相同。以规划实践为切入点进行分析，三者之间在各自体系之中都实现了纵向脉络方面的衔接。但是，虽然我国相关法律法规以及政策之中都对各个类型的空间规划之间的衔接提出了明确要求，但是因为当前我国行政框架呈现条块分割的趋势，因此导致统筹性空间规划缺位以及各个部门政策、权能边界不清晰，各个空间规划之间缺乏横向协调，没有明确各自的关系。

2.3 规划内容重叠

现今，在我国空间规划体系之中，为了在新形势的背景之下促进自身的进一步发展，我国空间制定出了一系列战略性纲领性规划，但是这些绝大多数都是非法定规划，这就导致本来应当具备统领以及指导功能的战略规划因为缺乏法律法规的保障而无法发挥出其应有的作用。例如，发展规划之中的主体功能区规划被定位为国土秩序的依据，但是该规划只是按照我国相关文件编制进行实施，缺乏足够的法律法规以及规章的依据，这直接导致该规划无法在地方得到有效落实，同时也无法和其他规划之间有效衔接起来。

3. 规划体制变革下的空间规划问题的应对策略

3.1 明确各个规划之间的关系

我国空间规划类型非常多，数量也十分庞大，同时他们之间的关系没有得到明确。因此，我国必须要建设一个具备层次分明以及功能清晰特点的空间规划体系，借此有效明确各个类型规划的作用以及它们之间存在的关系。首先第一点，相关工作人员必须要明确同一层级的国民经济以及社会发展规划、城市规划、土地规划、专项规划以及发展规划等多方面规划之间存在的关系 ；其次第二点，相关工作人员必须要对上一层级的规划和下一层级的规划之间存在的关系进行明确。有效转变当前我国空间规划体系之内存在的规划系列之间彼此独立的情况，将条条化的规划关系转变成为块块化的规划关系。

3.2 明确规划制定的重点内容

现今，我国空间规划体系主要以国民经济社会发展规划、城市规划以及土地利用规划三个方面的内容最多，但是这三者之间在内容方面存在一定的重叠性。因此，我国有识之士必须要对规划编制重点进行明确。首先是国民经济和社会发展规划的重点，应当为明确地区中长期规划的发展目标以及年度计划调控目标，其中应当以科技教育文化以及卫生等社会事业发展为核心，明确规划期间的重点建设项目以及计划落实的措施。国民经济以及社会发展规划作为我国地区未来发展的，纲领性文件，有着至关重要的指导作用，以及战略意义，因此我国城市规划以及土地利用规划必须要严格按照国民经济与社会发展规划之中明确的城市发展目标进行工作。

3.3 对空间规划体系进行完善

现今，我国空间规划体系存在统筹性规划缺位的问题，对此相关工作人员应当进行区域综合规划工作，借此对我国空间规划体系进行完善，建立一个统一的下位规划依据和标准。在区域综合规划之中，应当融合产业、社会、人口以及资源环境等多方面的内容，以此作为我国城市空间政策体系以及城市空间发展的总纲领。区域综合规划应当划分为国家、省、市三个层级，以及跨省行政区和不跨行政区两个类型。其中跨行政区主要指的是规划范围跨越两个或者两个以上的行政区域，因为这些地区都不属于单一的行政管辖，因此非常容易出现空间资源不合理开发、基础设施重复建设以及生态资源环境破坏等多方面的问题，需要通过区域规划来对其进行合理调控，例如我国长三角地区 ；不跨行政区就是规划范围和单一行政区范围相匹配，或者从属于单一行政区，必须要对范围内地区的发展进行合理规划。

参考文献：

[1] 杜立柱，孟久琦，杜昊霖.规划体制变革下的空间规划问题与应对策略[J].规划师，2019，35（01）：19-24.

[2] 李寒.新时期城乡规划应对空间发展问题的对策研究[J].建材与装饰，2018（32）：89-90.

[3] 魏广君.空间规划协调的理论框架与实践探索[D].大连理工大学，2012.