推进全民所有自然资源资产管理制度改革的几点启示

徐志永

宁夏自然资源资产统计核算中心宁夏回族自治区银川市750021

摘要：为贯彻落实好自然资源部门“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责”，探索自然资源资产清查、资产管理、资产评价考核制度，针对自然资源资产所有者管理职责和相关制度建设的要求。本文通过对宁夏两个地级市自然资源资产管理工作的调研，就当前自然资源资产管理工作所面临的问题进行汇总分析，为今后开展自然资源管理制度改革提出工作思路。

关键词：全民所有自然资源资产管理制度改革

一、当前推进全民所有自然资源资产管理制度改革存在的问题

自然资源资产管理制度改革的新特点：实现自然资源的相对集中到资源资产的统一管理；提出全面实施资源资产化管理、处理好所有权与使用权之间关系的新要求；行使所有权与监督管理适度分开的原则。当前，自然资源资产统一管理面临着多年来形成的法制滞后、体制不顺和机制单一固化等突出矛盾和问题，各类自然资源有偿使用制度普遍建立，但存在制度不完善、工作基础和进展不平衡等问题，以往的管理制度与新要求存在诸多不匹配。

（一）自然资源资产清查方面。一是缺少自然资源资产清查制度。就开展清查工作，实施的步骤、细节不清楚，没有具体的制度来规范指导工作，缺少顶层设计，开展工作没有头绪。二是清查的对象定位不准确。从行使两统一职责来看，自然资源部门清查的对象：土地（含农用地、建设用地、山岭、荒地）、矿产（含古生物化石）、海洋（含海域海岛）、水、森林（含野生动植物）、草原、湿地等自然资源。但是，现行政策中，土地（农用地、建设用地）由农业农村部门主管，水资源由水利部门主管，清查对象存在跨部门跨行业问题。

（二）编制全民所有自然资源资产负债表方面。一是缺少专业技术支撑，切实可行的操作规程，尺度难以把握；二是缺少基础数据，现有数据技术标准不统一；三是缺少规范的自然资源资产核算方法。

（三）编制全民所有自然资源资产报告方面。未明确国有自然资源种类、范围、资产核算口径、标准、方法等关键性指标，且未制定自然资源资产报告的相关编制规范，导致报告编制的可操作性不强，许多内容有待完善。同时，国有自然资源资产涉及自然资源的各个领域，与区域经济社会发展阶段、市场环境、规划管控、用途管制、技术条件等众多因素紧密相关，在缺乏统一标准规范的前提下，不同时空、不同因素、不同方法条件下资源价值难以统一核算与比较。

（四）推进编制全民所有自然资源资产管理制度改革方面。一是产权主体不明确。由于历史及现实等方面的原因，部分国有土地缺少监管，国有土地与集体土地边界不清，造成产权相互交割、利益纷争不断。以盐池县、红寺堡区为例：盐池县1936年解放初期土地改革将辖区所有土地确权交给了村集体和农民，不存在国有土地，但草原、林地等按照《草原法》、《森林法》规定又属于国家所有，在权属界定上，缺少法律依据；红寺堡区是全国最大的异地生态移民扶贫开发区，建区之初辖区内土地产权国有、集体混杂，成立之后明确为国有土地，在执行政策过程中，产权主体主体矛盾突出。二是地上地下空间资源产权主体问题突出。《中华人民共和国矿产资源法》第三条地表或者地下的矿产资源的国家所有权，不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变（国家保障矿产资源的合理开发利用，禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏矿产资源，各级人民政府必须加强矿产资源的保护工作），但是在现实中对地上地下资源以及空间的使用权、收益权方面矛盾突出。三是市场监测监管和调控机制不健全，市场在自然资源资产中的主导地位没有真正发挥作用。

（五）落实编制全民所有自然资源资产评价考核相关制度建设方面。一是缺少科学合理的自然资源资产管理考核评价体系。二是考核制度没有考虑到各地实际，指标没有量化。三是评价考核的责任主体不明确。

（六）执行编制全民所有自然资源资产划拨、出让、租赁、作价出资使用政策土地方面。一是划拨用地目录为2001年颁布实施，多年来一直未做修订，列入划拨用地目录范围的用地较宽泛，土地资源资产价值不能得到充分体现；二是土地租赁供应方式没有具体操作模式和规范，且以租赁方式取得的土地使用权，在不动产登记、租赁土地使用权抵押等方面没有具体的实施细则和配套支持政策，也导致租赁方式难以推开实施；三是作价出资供应方式因审批程序和要求较高，可依据的政策法规也不完善，难以实际应用；四是土地出让目前有招标、拍卖、挂牌、协议出让等方式，但在土地出让实际操作中还存在一些出让方式界定的难题，需要进一步规范；五是未建立土地二级市场，没有统一的公共平台交易，土地资源资产价值难以界定。

二、推进全民所有自然资源资产管理制度改革几点启发

建立完备的自然资源管理体系，是解决自然资源产权定位模糊、资源约束紧迫、环境污染突出、系统管理缺位等诸多问题的核心关键，更是统筹自然资源协调开发利用与保护整治、改善生态环境建设“美丽中国”、实现“山水林田湖草”生命共同体综合治理的重要保障。作为履行全民所有自然资源资产所有者职责的部门，我们面临着众多理论和实践难题，如何界定和确立自然资源资产权利、如何显化和评价核算自然资源资产价值、如何实现自然资源资产的安全保障和品质经营、如何实现自然资源资产的系统管理和综合监管等等，需要我们各级自然资源部门，从实际工作角度出发，结合我区区域特点和基层工作经验，总结试点经验，探索符合时代要求，有可操作性的全民所有自然资源资产管理制度，为正确行使两统一职责保驾护航。

（一）强化顶层设计。当前，自然资源资产统一管理面临着多年来形成的法制滞后、体制不顺和机制单一固化等突出矛盾和问题，各类自然资源有偿使用制度普遍建立但存在制度不完善、工作基础和进展不平衡等问题。要鼓励因地制宜开展试点探索，加快完善产权制度，推进市场化、资产化改革，建立完善适应新时代要求的自然资源管理新体系。

（二）加强组织协调。自然资源资产清查工作是推进自然资源资产管理的基础，核算内容繁杂，涉及部门多，衔接难度大，部分资料缺失。所有核算数据均基于其原始统计口径下的统计数据，数据量极大，难以一一核实数据的准确性。在数据更新方面难免存在滞后现象，数据采集与核算的时间差难以避免。需要强有力的组织协调部门来推进工作的有序开展。

（三）完善自然资源资产负债表编制方法与内容。基于自然资源资产负债表的目标方案，统一调查对象、内容、核算方法、核算标准等，建立自然资源调查统计平台及数据库，加快数据更新及统计效率，提高计算结果的精确度，并制定完善自然资源资产负债表上报、审核、传输、使用方面的制度。探索建立涵盖地区主要自然资源产权种类的自然资源资产交易平台，制定市场交易细则，加强对自然资源资产交易的监管和交易基础数据的搜集。

（四）完善国有自然资源报告编制内容。加强国有自然资源报告编制顶层设计，统一统计口径、分类标准；突出国有自然资源报告重点，明确报告具体范围和内容，保持自然资源资产分类、计价相对统一，提高可操作性；规范自然资源资产核算方法，避免自然资源因实物量及各类自然资源形态和属性不同，造成统计单位不一致；完善价值量核算方法，资源质量评定规则。

（五）完善符合时代要求的自然资源资产产权制度。自然资源资产产权制度直接关系到自然资源资产的归属关系是否清晰、主体责任是否清晰、主体权利是否明确、主体利益能否实现，从而关系到自然资源资产能否得到有效的保全、能否得到合理的利用，能否实现应有的效果，关系到自然资源资产的增值或贬值，进而关系到国家和民族生存和发展必不可少的自然资源基础能否得到维系和加强。通过完善产权制度，能够有效解决历史遗留问题，切实保障权利主体的利益，真正实现所有权与使用权、收益权的分离。同时，要加快自然资源统一确权登记和统一调查监测评价工作，建立自然资源资产信息管理平台，实现自然资源资产评价、清查信息共享。建立市场监测监管调控机制、市场信用体系，促进自然资源资产流转顺畅、交易安全，高效利用。

（六）完善全民所有自然资源资产评价考核相关制度。一是要建立科学合理的自然资源资产管理考核评价体系；二是开展领导千部自然资源资产离任审计，落实完善党政领导千部自然资源资产损害责任追究制度；三是完善自然资源资产产权信息公开制度，强化社会监督。四是充分利用大数据等现代信息技术，建立统一的自然资源数据库，提升监督管理效能。

（七）完善全民所有自然资源资产划拨、出让、租赁、作价出资等使用政策。现阶段土地资源在划拨、出让、租赁、作价出资等使用政策较为成熟，其它自然资源资产的相关政策还不多，需要出台具体相关法律及制度来规范具体的操作，引导相关工作的推进。有必要借鉴土地方面在划按、出让、租赁、作价出资等使用政策中成功的经验方法推广到其它自然资源资产管理制度中来；同时，要完善现有土地划拨、出让、租赁、作价出资等使用政策中不能适应时代需求的政策，探索改革国有划拨土地使用年限，“僵尸企业”责任主体不明，公益事业用地商业化等问题，杜绝此类问题在其他自然资源资产使用政策上出现偏差。

（八）加大学习、宣传力度。自然资源管理改革的核心目标是统一行使全民所有自然资源资产管理，包括统一履行所有权职责、统一开展资产评估、统一管理资产处分和统一调节收益分配。当前自然资源资产管理制度仍存在资源权益保护不足、市场政府边界不清、资产配置效率不高、收益分配不尽合理等诸多问题。履行好以上职责，解决好当前自然资源资产管理制度存在的问题，需要多方面的法律、制度来规范指导工作。各级自然资源资产管理部门和从业人员首先要转变思路，加强学习，交流学习，提升业务素养，将自然资源资产管理落实到具体工作中。同时，要加大宣传力度，从行业推广到社会，健全监督体系，做到管理制度真正落实。

三、结束语

自然资源资产统计核查工作是一项全新的工作，摸清自然资源资产底数，建立完备的自然资源管理体系，是解决自然资源产权定位模糊、资源约束紧迫、环境污染突出、系统管理缺位等诸多问题的核心关键，更是统筹自然资源协调开发利用与保护整治、改善生态环境建设“美丽中国”、实现“山水林田湖草”生命共同体综合治理的重要保障。

参考文献：

[1]自然资源部办公厅关于印发《产业用地政策实施工作指引（2019年版）》

[2]重塑自然资源管理新格局：目标定位、价值导向与战略选择---严金明王晓莉夏方舟

[3]从发展规划透视自然资源管理思路演变-------刘天科沈悦等

[4]国有自然资源资产报告编制的几点思考------侯淑涛丁玲李志富

作者简介：徐志永（1977-），男，籍贯：宁夏银川，民族：汉，职称：高级工程师，学历：大学，研究方向：全民所有自然资源资产统计核算