论我国的矿产资源生态补偿制度

付强，李博文，史学庆

作者简介：付强（1984-），山东潍坊人，硕士研究生在读，主要从事环境与资源保护法研究；李博文（1980-），河南郑州人，硕士研究生在读，主要从事环境与资源保护法研究；史学庆（1987-），安徽六安人，硕士研究生在读，主要从事宪法学与行政法学研究。

摘要：矿产资源是维持地球系统生态平衡的重要介质和载体，不合理地开发利用矿产资源会破坏环境，打乱生态系统的平衡，引发人类的生存危机。如何减少和遏制矿产资源开采对环境的破坏，促进经济社会的可持续发展，成为我们亟待解决的重大问题。矿产资源生态补偿机制的建立是解决该问题的基础。

关键词：矿产资源；生态补偿；制度

中图分类号：D912.6文献标志码：A文章编号：1000-8772（2009）18-0111-02

一、矿产资源生态补偿概念的法律界定

法律角度的生态补偿，狭义理解是指对由人类的社会经济活动给生态系统和自然资源造成的破坏及对环境造成的污染的补偿、恢复、综合治理等一系列活动的总称。广义的生态补偿则还应包括对环境保护丧失发展机会的区域内居民进行的资金、技术、实物上的补偿、政策上的优惠，以及为增进环境保护意志，提高环境保护水平而进行的科研、教育费用的支出。

矿产资源开发生态补偿，是指因矿产资源开发，给矿区（矿业城市）的自然生态环境造成污染、破坏，环境生态功能下降而进行的治理、恢复、校正所给予的资金补偿，对矿区居民、矿业城市丧失可持续发展能力所给予的资金扶持、技术和实物帮助、税收减免、政策优惠等一系列活动的总称。

二、我国矿产资源生态补偿制度的现状及评价

（一）我国矿产资源生态补偿的现状

1.矿产资源开发综合治理的法规政策

近年来，我国十分重视建立和完善有关矿山资源综合利用和环境治理的法规，并已经逐步确立了土地利用规划、环境影响评价、环保“三同时”制度、勘探权和采矿权许可证制度、限期治理等法律制度。在已经出台的《矿产资源法》、《环境保护法》、《土地管理法》和《土地复垦规定》中，对矿产资源综合利用和矿山环境治理分别从不同角度提出了要求，并以此为基础在《矿产资源法实施细则》、《矿产资源保护条例》、《矿山环境保护条例》中强调了矿产资源综合利用和矿山环境治理的内容，提出实行矿山环境影响评估制度和矿山环境恢复保证金制度。这些规定虽然是关于矿产资源开发过程中的环境保护问题，但均没有涉及生态补偿问题，没有明确补偿主体的认定、补偿标准的确定、补偿途径问题、补偿对象的确立、如何使用补偿费用，并建立起有效的生态环境效益补偿费来源和使用的监督机制。

2.具有补偿性质的资源税费

我国与矿产资源相关的税费主要有矿产资源税和矿产资源补偿费，但这些税费在征收数额上远远不能满足对矿山环境保护的作用。从最初的设计目的来看，资源税费并未将资源开采造成的生态损害成本计入，主要是偏重于补偿资源自身的经济价值以及调节资源级差收入，或者重在解决资源耗竭性补偿问题，或者属于矿产资源勘探投资的对价，都不存在对生态的补偿问题。可见我国征收的矿产资源补偿税费只是对矿产资源开采所造成的资源经济价值损失的补偿而并不具有生态补偿意义。

3.生态补偿费征收情况

生态补偿费是由国家根据矿产资源吨矿或一定销售收入比例征收并用于修复矿产资源开发造成的生态环境损坏的费用。中国最早的生态补偿费实践开始于1983年，云南省以昆阳磷矿为试点，对每口芯旷石征收0.3元，用于开采区植被及其它生态环境破坏的恢复费用，取得了良好效果。1989年江苏省人民政府制定并实施了《江苏省集体矿山企业和个体采矿业收费试行办法》，规定对集体矿山和个体采矿业开始征收矿产资源费和环境整治资金，征收标准为销售收入的2%~4%，并规定由环保部门管理和征收。各级地方政府征收的生态环境补偿费，为生态环境保护提供了有力的经济支持。实践证明，生态补偿费对于推进矿区生态环境的修复治理，增加矿区安全投入等都起到了积极的作用。

但从全国整体情况看，建立和完善生态补偿费的征收制度仍任重而道远，生态补偿费的征收存在很多问题：由于现有的矿产资源补偿费的征收依据是资源耗竭性补偿原理，征收标准过低，不仅没有充分达到资源耗竭性补偿，更没有体现资源耗竭过程中对环境污染和破坏造成的生态损失的补偿，无法维持矿产资源的可持续利用和良好生态环境。

（二）对我国矿产资源开发生态补偿现状的评价

通过以上对我国矿产资源开发补偿的相关法律政策的规定及其性质的初步分析，可以得出：正是由于制度上的缺陷，使现有的矿产资源补偿没有以“生态”为对象，都不是以矿产资源开发过程中生态功能恢复、维护、提升为目的而制定的。现有的矿产资源税、矿产资源补偿费，主要是偏重于补偿资源自身的经济价值以及调节资源级差收入，或者重在解决资源耗竭性补偿问题，或者属于矿产资源勘探投资的对价，都不存在对生态的补偿问题。因此，以上制度均不具有生态补偿的性质。

在我国矿产资源及其相关立法中，还没有真正建立矿产资源开发生态补偿机制，矿产资源开发生态补偿法律制度严重缺失。虽然在国家政策法规的指引下，一些资源大省也作了有益的尝试并取得了一定的效果，但行政手段限于人力和财力，不仅不太现实，而且行政手段也最容易异化和被利用。长期以来我们在资源开发领域过分倚重政策调整而忽视了法律调整，使得矿产资源生态补偿的长效机制一直未能真正建立。目前我国矿产资源生态补偿规定大多是政策层面的，而且是政出多门，未形成完整统一的向社会公布的政策文件，这给我国矿产资源生态补偿活动的展开带来诸多障碍和限制。地方的生态修复治理工作由于缺少法律依据和科学政策的指引，地方生态补偿工作步履维艰，“谁破坏、谁治理”的生态修复治理原则得不到落实，最终承担环境破坏成本的仍然是政府和社会。

三、完善我国矿产资源生态补偿制度的建议

1.建立矿产资源开发的生态补偿机制，并以法规的形式加以明确应在各项环保法和土地法规以及国务院《土地复垦规定》的基础上，尽快制定《矿区生态环境修复法》，对矿产资源开发引发的生态损害的责任、补偿标准和修复义务等加以确定。由于缺乏法律依据，生态补偿费的获得主要依靠国家财政，开采企业基本没有负担环境修复的成本。生态补偿的主体与客体、补偿的原则和依据也尚不明确，各地区生态环境的治理遭遇严重的资金瓶颈。因此，建立我国的生态补偿机制要依据破坏者负担原则，从法律层面上明确生态损害的责任、补偿标准和修复义务等问题。

2.完善现行资源税制度。第一，在资源税下，设立专门的矿产资源税，扩大矿产资源税的征收对象；第二，扩展矿产资源税的功能，增加生态价值补偿的功能，以补偿矿产资源开发必须投入的生态环境成本；第三，将现行资源税按应税资源产品销售量计税改为按实际产量计税，提高征税额，对重要的、稀缺性矿产资源、处于重要生态功能保护区、生态功能脆弱地区矿产资源的开发课以重税。

3.完善矿产资源补偿费制度。第一，提高矿产资源补偿费征收标准，将对矿产资源开发过程中生态价值的损失予以补偿。第二，加强矿产资源费的征收、使用和管理工作，维持原有资源价值补偿功能的基础上，增加、增强其生态补偿功能。

4.矿山环境治理恢复保证金制度。矿产资源开发者应根据矿区发展生态环境规划、矿产资源开发项目所处环境区域的状况、环境影响评价对生态环境保护的要求，建立矿山环境治理恢复补保证金，用于矿产资源开发过程对环境污染和破坏的治理与恢复。矿山环境治理恢复保证金制度属补救性生态补偿制度。依据谁开发谁治理的原则，保证金由矿产资源开发者筹集；保证金应专门设立账户，资金足额到位，专项使用；保证金适用的对象为因矿产资源开发遭受污染和破坏的环境的治理与恢复，以及由于环境污染和破坏给矿区居民造成损失的补偿；保证金的建立、运转由矿山环境保护行政部门进行监管，承担监管责任。

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（责任编辑：袁凌云）