国外气候变化立法经验及借鉴

邓敏陈文博

第一作者：171071班邓敏20071001275

第二作者：171081班陈文博20081003060

摘要气候变化立法的目标是为了维护全人类的共同利益和世界范围内的可持续发展。在大量温室气体的排放引起的气候变化给全人类提出了挑战下，世界各国都相继出台相应的法律法规，避免气候变化对经济社会带来的灾难性影响。总结国外气候变化立法经验，分析我国气候变化的立法缺陷，为完善我国气候变化立法提供参考。

关键词气候变化立法经验完善

一严峻的气候变化问题

1992年的《联合国气候变化框架公约》将“气候变化”限定为“除在类似时期内所观测的气候的自然变异之外，由于直接或间接的人类活动改变了地球大气的组成而造成的气候变化”，即人为气候变化。虽然自然气候变化也是气候变化的一部分，但是人类活动所排放的温室气体引起的人为气候变化是主要因素。“发展越快排放的CO2越多，人均收入水平越高排放水平越高。———人类现代文明是建立在大量CO2排放基础上的。”【1】现阶段由于温室气体排放带来的严峻的气候变化问题已对人类的生存提出了巨大的挑战。

2001年2月19日，由政府间气候变化专门委员会(IPCC)专家撰写的题为《2001：影响、适应及脆弱的报告》，指出了全球气候变暖给各地造成的危害。报告说，“全球气候变暖带来的降雨量的改变，给很多地区的淡水供应造成极大困难。”“全球气候变暖还会给世界经济带来损失，20世纪50年代全球由于自然灾害而受到的损失每年为40亿美元，而在1999年这个数字达到了800亿美元。由于气候系统的惯性，这种变化将会持续几百年甚至上千年。”根据政府间气候变化问题小组的预测，到2100年止，全球气温估计将上升大约1.4-5.8℃。根据这一预测，全球气温增暖将导致地球气候变化系统发生从未有过的巨大变化，从而给全球环境带来潜在的重大影响。因此全球变化特别是气候变化问题得到世界各国的极大关注。中国是世界上遭受气候变化不利影响较为严重的发展中国家之一，农业、水、生态系统和沿海地区都已经遭受了并可能继续遭受气候变化的不利影响。生态系统的改变是最直接的证据，海平面上升导致沿海地区洪涝灾害增多，陆地水源盐碱化，而许多地区将遭受更频繁和更严重的干旱。

二外气候变化立法经验

气候变化气候变化是全球性的环境问题，其影响是长远而巨大的。1992年《联合国气候变化框架公约》号召通过国内立法处理气候变化及其引起或者改变的自然、经济和社会问题。目前，加强应对气候变化立法，对政府应对气候变化的公共职能进行规范，已成为各国政府科学应对气候变化的主流。

(一)主要国家立法现状

1欧盟

欧盟在应对气候变化立法上走在了前头。为降低温室气体减排成本，确立排放权交易的合法性，2003年6月欧盟立法委员会通过排污交易计划指令，规定从2005年1月起，包括电力、炼油、冶金、水泥、陶瓷、玻璃与造纸等行业的12000个设施，须获得许可才能排放二氧化碳等温室气体(其二氧化碳排放占欧洲排放总量的46％)。此后还出台了许多相关法规，为国际排放权交易和制度建设积累了经验。

2英国

英国是世界上为应对气候变化而立法的第一个国家。2006年英国颁布了《气候变化和可持续能源法》，这是一部关于减少温室气体排放、缓解“燃料贫困”、促进“微型发电”和可再生能源利用、建筑和能源利用减排、电力生产与供应的可再生承诺等方面规范减排相关能源问题的能源立法。2008年，英国颁布世界首部体系完整的综合性气候变化法—《气候变化法案》，该法包含五大部分，88个条款，从碳目标与碳预算、气候变化委员会、交易机制、气候变化的影响与应对等几个方面设定了英国应对气候变化的组织行动方案与法律规则。

3美国

从国内立法活动看，美国对气候变化问题给予了较早的关注与探究。1978年9月，颁布了《国家气候计划法》，之后《气候安全法案》、《气候适应法案》等一系列备受瞩目的气候变化法案也纷纷出台，为美国后续的气候变化立法储备了丰富的经验。2009年6月26日，美国众议院通过了《美国清洁能源与安全法案》，该法案围绕清洁能源和气候安全的主题，致力于能源独立、低碳就业、减少气候污染和建立低碳经济之目的，从清洁能源、能源效率、减少全球变暖和向低碳经济转变等方面详细设计了美国应对气候变化的能源之策与减排规则。此外，《气候变化健康保护与促进法案》、《拯救我们的气候法案》、《北极气候适应法案》等相关立法提案也相继被纳入立法议程。同时一些地方政府也相继通过应对气候变化的法律。

（二）比较借鉴

比较主要国家应对气候变化立法的现状，可得出几点借鉴：1）成熟的法治文化为其立法提供便利；比如美国成熟的法治文化为其立法的完善奠定了基础。2）通过立法确定强制性的减排义务；3）完备的政策体系支持；如英国针对工业、交通等不同产业部门制定的大量鼓励企业减排的政策措施，如气候变化税等，形成了相对完整的气候变化应对政策体系；4）涵盖内容广泛；英国《气候变化法》是一个综合应对气候变化的法律框架，涵盖了基本的、长期的、宏观的战略目标。

三我国气候变化的立法缺陷及完善

（一）立法现状

中国《气候变化国家评估报告》中指出，要加强法律、法规等减缓气候变化的制度、机制的建设，逐渐形成健全的法律。目前为应对严峻的气候变化问题，我国政府制定了相应的法律主要有：《可再生能源法》、《清洁生产促进法》、《大气污染防治法》、《循环经济促进法》，还有即将出台的《能源法》，以及修改的《煤炭法》、《电力法》等法律。不仅如此，中国制定了一系列的应对气候变化的国家政策，如《应对气候变化国家方案》以及《中华人民共和国民经济和社会发展第十一个五年发展规划纲要》等，中国成为第一个制定应对气候变化国家方案的发展中国家。

我国作为最大的发展中国家，相应的承担着控制气候变化的重大责任。然而，尽管我们已经有了一些法律、法律和政策性文件，取得了初步的成就，但是我国应对气候变化立法措施的诸多缺陷和弊端，使得我们在应对气候变化方面时时陷入困境，并不能与时代接轨。归结起来，我国气候变化立法的缺陷与不足大致有以下几点：

1立法滞后，不能适应现阶段严峻的气候变化问题解决的需要

目前，我国缺乏高位阶、成体系的规范性法律文件以应对气候变化。现有的主要法律如《可再生能源法》、《大气污染防治法》等没有形成体系。2008年10月，中国发布《中国应对气候变化的政策与行动》白皮书；2009年6月颁布的《中国应对气候变化国家方案》等应对气候变化的措施仍停留在基本的政策层面，正式的专门的法律尚未出台，制约了气候变化问题的有效解决。

2起步较晚，缺乏相应的政策体系支持

目前，中国政府出台了一系列政策措施应对气候变化。如2008年10月，中国发布《中国应对气候变化的政策与行动》白皮书，提出了应对气候变化的战略和目标，并对减排、适应、资金和技术问题阐明中国的立场；2009年6月，中国颁布《中国应对气候变化国家方案》。但是，中国在应对气候变化上起步中国在应对气候变化上起步较晚，相关政策还不成熟，急需建立一套与现有环境和财政政策相融的系统、完善的气候政策。

3涵盖内容过于狭窄，部分规定过于笼统

《应对气候变化国家方案》仅制定了到2010年中国应对气候变化的目标，缺乏中远期目标。部分内容规定的过于原则化，可操作性不强。如《煤炭法》第三十六条规定“国家发展和推广洁净煤技术”，至于如何发展和推广洁净煤技术，《煤炭法》没有明确规定。

4体制建设不健全

在应对气候变化的体制建设方面，一方面部门职责不清，权利义务不明，统一的协调应对机制和稳定的投入机制不健全，另一方面，预测报告、预测意见权威发布渠道尚未法定化，已引发一定的社会混乱，甚至造成国际影响等问题。

（二）立法完善

1强化应对气候变化的科学研究，为立法奠定基础

气候变化会导致自然灾害频发、经济下滑、农业减产以及气候移民等一系列问题，为此，各国政府当前已经把气候变化作为当前的重要问题来应对，并采取积极的措施如制定应对气候变化的政策框架，加强国际科技合作等。我国应将应对气候变化摆到国内战略转型的重要位置，将其作为一种新的发展战略和政策选择，作为转变生产方式的“标杆"。【2】改变我国对国外资源、技术和制度的依赖局面。应尽早将气候问题放到更重要的位置，开展应对气候变化的立法研究，并从政策、技术研发和应用、提高意识等方面全面提高应对气候变化的能力。

2完善现有法律法规，并制定专门的《应对气候变化法》

要加强应对气候变化的法制建设，实施修改完善应对气候变化的法律，并根据实际情况制定新的法律，为应对气候变化提供更加有力的法制保障。完善有关可再生能源利用以及环境保护等方面的法律法规，为制定应对气候变化法提供了法律基础。同时，研究并合理遵循自然规律，并按照《联合国气候变化框架公约》的原则和可持续发展的原则，在《应对气候变化国家方案》、《全国人民代表大会常务委员会关于积极应对气候变化的决议》的基础上由全国人大制定专门的《气候变化应对法》，采用减缓与适应结合的立法模式，明确我国应对气候变化的基本方针和原则，不断协调各方面体制、机制，充分发挥政府在应对气候变化中的主导作用，明确各级政府和有关部门在应对气候变化工作中的职责和分工，统筹协调各级政府和部门应对气候变化的行动，规范对气候变化的专项规划的资金和支持，将减排目标作为技术性指标，纳入到国民经济中长期规划，并适当地将国际条约的法律要求及时融入我国的气候变化立法，将应对气候变化工作纳入法制化轨道，提高应对气候变化的综合能力，统筹处理好应对气候变化和发展经济之间的关系，统筹处理好当前利益和长远经济发展之间的关系。

3加强国际合作

中国温室气体排放历史累计量比较低，大大低于美国。但是从温室气体排放总量来看，2007年中国温室气体排放量占全球温室气体排放总量的24%，美国占21%。并且中国GDP增长也以能源消耗增长为代价的。中国问题的解决，对全球应对气候变化有着极为重要的作用。然而应对气候变化已经不是一个国家的内部事务，而是一个关系到人类和地球生态系统的安全和发展问题。这一问题的有效解决必须靠各国的通力合作与协调配合。很多国家把气候变化相关科技合作纳入双边或多边科技合作的重点领域，我国应抓住契机，构建应对气候变化的国际合作，立足国情，做出应对气候变化的科学、可行的决策。借鉴国际先进的立法经验，不断充实完善我国应对气候变化立法的内容，使其更具时代性、可操作性。

4完善相关政策及制度，为应对气候变化立法提供支持

从现实情况看，中国在应对气候变化时应从微观层面做起，结合现有气候和环境政策进行机制设计，选择政策效果好的方案为支点，再进行其他相关方案设计，由点到面最终形成一套完善的应对气候变化的政策体系。【3】同时，气候变化立法的实施离不开制度的设计，可以国外所普遍确立的可再生能源的配额制度等有助于实现温室气体排放控制的制度，确立一套控制温室气体排放制度。此外，建立公开、透明、有序的信息发布制度、应对气候变化的科学评估报告制度、政策信息的统一发布制度，综合运用碳排放交易、财税政策等激励制度，引导企业和公民参与应对气候变化的行动，为气候变化立法提供制度支撑。

注释

【1】中国科学院可持续发展战略研究组.2009中国可持续发展战略报告——探索中国特色的低碳道路[M].北京：科学出版社，2009.

【2】《应对气候变化的国际经验及启示》，国务院发展研究中心“应对全球气候变化”课题组，发展研究，2009年第12期

【3】王文军，《英国应对气候变化的政策及其借鉴意义》，现代国际关系，2009年第9期