国外无人机监管启示

冯超

摘要：无人机发展越来越迅速，越来越多的无人机在我国低空开始运行。使无人机在低空更加安全的运行，更加有效的利用低空空域，成为当前低空空域监管的首要问题。本文通过分析借鉴国外无人机管控做法，总结经验，为我国低空空域无人机管理提出了一些合理化意见建议。

关键词：无人机监管

无人机(UnmannedAerialVehicle)作为一种新型航空器，诞生于第一次世界大战期间，其后在很长时间内主要用于军事侦察和靶机。从20世纪80年代起，随着无人机广泛投入战场，各国开始投入巨资研发无人机。进入21世纪以来，民用无人机的市场需求也与日俱增。

一、国内无人机发展进程

当前，无人机发展覆盖了多领域、多层次。军事上无人机用于侦查、预警、目标指示、电子对抗、攻击、空中靶标等；民用上用于运输、商业摄影、航空测绘、无人机放牧、无人机农作物监测等。可以预见，将会有大量无人机出现在未来的空域中，无人机的飞速发展已成为必然趋势。

（一）出现较晚，但发展迅速

我国无人机出现时间相比于欧美发达国家较晚。20世纪初期，欧美等发达国家已经开始研制无人机，并且逐渐将无人机运用于靶机、预编程序无人机等多种领域，至今在军事上已经发展出多种型号、用途的无人机。我国无人机研究起步于20世纪50年代，在90年代取得实质性进展，无人机技术取得了长足进步，形成了较为完善的无人机体系，各种类型、功能的无人机也开始投入使用。进入21世纪，我国民用无人机也取得了长足进步，大疆无人机进入了全球市场，并抢占了较大的市场份额，各种消费级无人机逐渐进入我国人民的社会生活。

（二）前景广阔，但问题繁多

未来无人机将融合更多行业，战争中应用也将更加广泛。因此，市场的需求和战争的形态就是无人机未来发展的方向。一是无人机任务领域进一步扩展。军用上由战术扩大到战役、战略级，民用上，无人机装载各个系统的应用将得到大力发展；二是无人机向小型化、智能化、隐身方向发展。各种军用和消费级无人机正向这一方面进行深入研究。三是无人机的任务设备向全天候、高分辨率、远距离、实时化方向发展。

越来越多的无人机飞起来，空域也就越来越紧张。导致无人机在监管方面出现了不少的问题：一是“黑飞”现象严重。通用航空无人机的运行因为空域使用、分配的限制，造成很多“黑飞”在空域中运行；二是安全压力大，在飞行时间、频次急剧增加的情况下，通用航空无人机在城市、人口密集地区、以及重要建筑物上空，安全性受到公众质疑；三是无人机属于低慢小航空器，存在发现难、管制难、通讯难的问题，防相撞安全压力大。

二、国外无人机管控情况

国外无人机相比我国发展较早，对无人机监管经验比较丰富，法律法规比较全面，管制人员的对无人机的管制能力相对较强，我国可借鉴西方国家的做法，加强我国对无人机的监管。

（一）美国无人机监管情况

美国联邦航空局（FAA）是美国航空管理机构。FAA为将UAS安全有效的整合到国家空域系统中，在航空安全办公室设立了无人驾驶飞行器项目办公室，在空中交通组织设立了无人驾驶飞行器系统工作组。这两个部门相互合作，对无人机进行有效的管控。

联邦航空规则（FAR）中包含了有关无人机飞行的法律法规。其中，关于无人机及其运行的咨询通报为参考14CFR91制定的AC91—57；关于无人机及其运行的政策声明为AFS—400UASPolicyStatement05—01和UnmannedAircraftOperationsintheNationalAirspaceSystem。

AC91—57规定：航模活动应远离居民区；应对飞机适航性进行检测和评估；飞行高度不应超过地面以上400ft等。AFS—400UASPolicyStatement05—01指出，由FAA决定无人机是否被允许在国家空域系统内飞行。FAA要求进行无人机飞行活动必须具备可接受的安全标准。UnmannedAircraftOperationsintheNationalAirspaceSystem是一个关于非军用无人机运行的官方声明。它规定：未经过特别授权，任何人不得在国家空域系统内运行无人机。

（二）欧洲无人机监管情况

欧洲对无人机的管控机构较多，有航行安全机构欧洲航空安全局和欧盟其他工作小组，包括欧洲空管局、EUROCAEWG—73（EuropeanOrganizationforCivilAviationEquipmentWorkingGroup—73）和北大西洋公约组织设立的无人机在非隔离空域飞行的工作组。

欧洲空管局对与无人机专门成立了UAV—OATTaskForce（TF），并起草了“有关在隔离空域以外军用无人机作为OAT飞行时所需要遵守的空中交通管理规范”，该规范不具有法律效力，由成员国自愿选择使用；EUROCAEWG—73的首要目标是发展无人机运行的规则框架；北大西洋公约组织设立的目的是为北约无人机运行者过境飞行提供便利。

（三）澳大利亚无人机监管情况

澳大利亚无人机管控机构是澳大利亚民用航空局，成立了专门的项目组来审查各项无人机相关的法律，并为无人机在澳大利亚的商业化运作的监管要求和审批程序提供全面的指导性意见。

澳大利亚关于无人机的管控规范主要有两种：民用航空安全规章和咨询通报。其中民用航空安全规章是由基础设施与交通部制定；资讯通报是民用航空安全局针对民用航空安全规章所制定的、为遵循民用航空安全规章所提供的建议和指导，或通过一些说明性的材料解释某些特定的管理需求。相比作为法律的民用航空安全规章，资讯通告通常只具有建议性质，没有强制约束力。

三、加强无人机管理意见建议

（一）加强法律法规体系建设

我国无人机发展相对较为滞后，有关无人机制造、无人机运行以及无人机飞行规则等法律法规空白，不利于无人机发展。借鉴国外航空发达国家的先进做法，并结合我国有人驾驶航空器现有的规章制度，综合考虑低空条件下无人机飞行的活动特点，建议制定以下几类无人机管控法规，无人机运行法规、无人机管控法规、无人机制造法规和无人机飞行间隔标准等。

（二）完善无人机监管机构设置

无人机管制责任不明确，空军航空管制部门、民航部门、公安部门以及工商部门都有对无人机进行监管的职责，这些部门都不曾设立有关无人机监管的部门。空军航空管制部门和民航有关部门，应在飞行管制区、飞行管制分区、机场飞行管制区和区域管制、进近管制、塔台管制几级管制部门中设置无人机管制席位，并像有人机管制一样形成互联互通的情报网；公安以及工商部门也应该设立无人机监管小组，分别负责查处无人机“黑飞”个人、单位和无人机制造销售相关领域。

（三）加速监管人才培养

壮大无人机管制队伍，在目前管制人才培养基础上，增加无人机管制相关课程及知识，使航空安全监管队伍专业化，职能化，同时加大培训的投入力度，增加专业化的知识培训，实现安全监管年度计划跟踪，并对资格认证等作定时的考核，掌握航空管制员的实际工作情况与工作能力。其次，军地协调，组织民航、地方公安、工商等与无人机管制有关的企事业单位相关人员进行培训，便于军地协调，对无人机航空活动进行监管。

参考文献

[1]《无人机飞行管理》，陈金良，西北工业大学出版社，2014