规划体制变革下的空间规划问题与应对策略

沙佩建

摘要：规划体制改革是个长期过程，需要捋顺的关系错综复杂，空间规划如何能够与体制改革相适应、与资源管理相适应，真正实现“多规合一”，充分发挥它的作用，促进自然资源管理体系的形成，是当下急需深入探讨的问题。

关键词：规划体制变革下；空间规划；问题；应对策略

一、空间规划的提出与管控理念的转变

1、提出背景

虽然空间规划的概念提出较晚，但从其源起、发展到基本思想形成却经历了较长的探索期。这个研究过程是规划体制变革的基础和前提，也是国家对空间管控理念进行逐步完善、逐步调整的过程。

改革开放40年来，在国家从计划经济向市场经济转型中，规划体制的变革一直在进行。种种举措虽各不相同，但都是为适应各个阶段城乡空间发展的实际需求而出现的，同时也为当前国土空间规划理念的形成奠定了基础。

变革虽然一直在进行，但涉及国土空间管理的规划体制却一直没有变化。发改、规划、国土等各级部门相对独立，缺少衔接和沟通，随着区域经济发展一体化，空间管控矛盾和冲突越来越显著，规划体制全面改革迫在眉睫。

2、理念转变

（1）空间管控关注重点从城市、城乡到全域空间转变。化解城乡二元矛盾一直是国家战略重点，随着新型城镇化的提出，一系列关注小城镇及农村发展的举措不断出现，如美丽乡村、田园综合体和特色小镇等。直至空间规划概念形成，“多规融合”成为目标，管控范围也扩展到全域一体化统筹管理。虽然之前各部门分头管理也涉及全域，但一体化的统一管理是现阶段管控理念的根本转变。

（2）空间发展主导思想从发展建设向资源保护转变。我国快速城镇化进程下的空间发展，一直以开发建设为重点，以生态和资源换取经济利益，而目前关注生态文明和资源保护已经成为共识。自然资源部的成立、空间规划体系的建立，就是要将空间作为一种资源，全面保护，持续发展。

二、机构改革背景下空间规划的目的和主要内容

1、空间规划的目的

1.1适应部门职能

自然资源部整合了原发改、国土、住建等多个部门的职能，并从自然资源角度设立管控空间规划的局、司，其管理职能进一步明确，“多规”管理相互融合统一。作为与机构改革相对应的规划类型，空间规划首先要满足机构改革后的部门职能需求，规划内容与管理内容需高度一致，为空间资源管控范围、内容及深度提供公共政策支撑。

1.2实现层级对接

自然资源部成立后，省、市相应厅、局机构改革将逐步开展。划分各级政府事权，实现不同层级管理部门与空间规划分层对接，优化规划的审批管理流程，提升国土空间治理能力和治理效率，是空间规划的主要职能之一。

2、空间规划的主要内容

目前，国内已经有许多学者进行了空间规划内容的研究工作，比如从纵向上划分空间规划的层次，提出空间规划体系应包括国家空间规划、省级空间规划和市县空间规划3个层次，其中国家空间规划主要是相关部门的政策体系的落实，省级空间规划主要是省级相关政策的落实，市县空间规划主要是市县专项规划的落实，从而形成上下关联的三级空间规划结构。

从上述技术路线可以看出，空间规划的内容与机构改革的目标一致，符合规划改革发展的总体趋势，有利于引导自然资源的保护与合理开发利用。部分试点地区已完成的空间规划对全国空间规划体系的建立起到了积极的引导作用，也为各地区空间规划编制内容和方法提供了借鉴。

当然，由于目前规划体制与机构改革才刚刚开始，相应的编制规范和实施手段还没有完全确定，空间规划仍然在探索阶段，规划专家、学者及不同的设计团队对空间规划的认识存在较大差异。因此，这一阶段各地编制的空间规划必然存在一些问题。客观认识目前出现的问题，寻求应对策略，是机构改革的必经阶段。

三、机构改革要求下现行空间规划需要解决的问题

1、空间规划的本质如何界定

是“多规合一”还是体系重建？空间规划源于“多规合一”，最初的目的就是要化解“多规”之间的矛盾。“合一”没有改变原有相关规划的本质，只是偏重于协调和统一，虽然在编制内容上有很多变化，增加和完善了诸多内容，但原规划依然按照既有体制行使其职能，只不过增加了协调的机制和平台。这种意义上的“多规合一”不是一种规划形式，而是适应既有体制的一种管理模式。

其一是行政机制问题。空间规划内容与体制改革后部门职能的关系亟待明确。把空间规划作为一个大系统，将所有相关职能纳入其中，难度太大，且不现实。自然资源部拿走并重组的是规划的管理和行政审批等职能，其他职能尚未完全明确。空间规划为适应新的管理体制而存在，所以只有明确了管理机构职能才能确定空间规划的内容。

其二是技术体系问题。空间规划与其他具有空间属性的规划之间的关系亟待明确。既然空间规划不是全部的规划，那原有体制中的规划如何出现并行使职能，空间规划如何与各规划衔接，它们的关系如何界定？

只有明确了上述问题，空间规划才能够真正实现对国土空间的管控。

2、空间规划层次划分与相应内容如何确定？

目前机构改革刚刚开始，省市部门改革还未启动，各级主管部门之间的管理还没有捋顺，国家、省级、市级的管控内容和审批权限并未明确。自然资源部门与住建、国土等部门仍有诸多关联或衔接职能。各层级管理职能不确定，相对应的空间规划内容就无法确定，那么现阶段编制的所有空间规划都具有盲目性和不确定性。同时，原有的总体规划包括市域规划和中心城区的规划，但空间规划不仅是全域的规划，还要关注与原有规划体系的衔接。在新体系中，总体规划和控制性详细规划成为新的议题，但其内容和方法尚不明确，总体规划如何落实空间规划的要求，控制性详细规划如何衔接城乡建设管理和审批？这些问题还需要有所交代。

四、建议与对策

1、加快机构改革，重新建立体系

首先，建立各部门协同的工作机制。空间规划是要建立与管理体制相对应的规划体系。管理部门和管理职能明确，是空间规划体系建立的基础。目前机构改革才刚刚开始，虽然方向和目标明确，但各职能部门的事权未完全界定，空间规划编制难度自然加大。因此，加快机构改革，重新建立空间规划体系，是空间规划科学推进的前提。

其次，要规范空间规划编制的技术章程。建立起发改、国土、规划等部门规划的对接标准，进一步理顺“多规”的关系和规划内容的衔接。建议将原有的土地利用总体规划、城市总体规划等空间类规划在战略层面的内容重新提炼分类，在已确定的“三区三线”等基本内容上，明确界定具体内容，合并重叠部分，强化特色需求，分层分级整合“多规”纳入到空间规划的内容，分清主次关系，以适应管理体制为目标，构建完善的规划形式，既保证体制改革推进，又延续原规划的合理内容。

2、确定权力清单，划分规划层次

根据国家、省、市县不同层级政府和管理部门的事权，借鉴以往研究成果，探索空间规划的表达方式，协调中央与地方的权利范围，以适应事权的分级和分层，如分层管理与规划分段表达，借鉴部分城市城乡规划经验，可以分成法定文件和技术文件两个层次，既控制宏观方向和战略，又实现简政放权的目的。职能权限和规划内容一一对应，国家和地方各司其职，保证信息畅通，上下联动，共同完成空间规划的管理工作。

结束语

国家规划体制改革及空间规划体系的建立不是一朝一夕完成的，需要不断探索和总结。当前空间规划诸多问题的出现是改革过程中的必然。适时认清问题，积极应对，才能深化改革，促进发展。

参考文献：

[1]张维宸，密士文．“多规合一”历程回思考[J]．中国经贸导刊（理论版），2017（23）：69-72．

[2]组建“自然资源部”的来龙去脉[J]．国土资源，2018（3）：16-21．