关于反窃电工作的地方立法思考

林琦马显骏

摘要：在目前的反窃电工作过程中，关于窃电量的认定及具体窃电行为的认定等方面仍缺乏具体的操作指引，特别是供电企业不再拥有行政执法权后，追缴电费和收取违约使用电费缺乏强有力的行政支持，查窃电工作困难重重，急需推动地方立法，解决掣肘问题。

关键词：窃电；行政执法权；用电检查权；地方立法

所谓的窃电行为是指在电力供应以及使用的过程中，用电单位或者个人非法窃取电能的行为。为了有效遏制窃电现象，国家颁布了一系列法律法规。《电力法》在1996年4月1日施行后，与之配套的《电力供应与使用条例》、《电力设施保护条例》、《供电营业规则》等也相继颁布，初步形成了电力法规体系的基本框架。但是关于窃电量的认定及具体窃电行为的认定等方面仍缺乏具体的操作指引，在具体执行中经常导致供电、用电双方发生严重纠纷，既不利于查处窃电行为，也不利于维护窃电嫌疑人的合法权益。

要解决这一问题，需要呼吁政府在电力法规体系的框架下，依据《民法通则》、《最高人民法院关于审理盗窃案件具体应用法律若干问题的解释》等进行地方立法，制定相应的地方反窃电法规，提高实践的可操作性。

一、供电企业开展反窃电工作的困惑

2013年12月某供电公司反窃电工作小组发现部分用户的表计封印伪造，同时察觉部分表计有开启电表封盖的行为，为此，通过综合抄表系统对该地区低压智能表计开盖记录进行召测，共发现322户表计有窃电嫌疑。根据已发现的表计情况和派出所约谈用户的结果，确定本次窃电是一次有组织的团伙行为，窃电团伙由开始向用户直接推销方式转变到用户之间互相告知方式而广泛传播，并具有高科技、高隐蔽性的特征。该案件经法院审理，对相关责任人员分别判处了拘役四个月上刑罚，并处相应的财产刑。

在经办此次窃电行动中，我们发现供电企业虽然可行使用电检查权，但不再拥有行政执法权，因而在实际行使用电检查权的过程中受到多方面的掣肘，追缴电费和收取违约使用电费缺乏强有力的行政支持，查窃电工作困难重重。

1、用电检查权行使问题。在《电力法》出台前，地方电力局属于政企合一的机构，身兼二职，既是本级政府中的电力管理部门，又是当地的供电企业。而《电力法》施行后，供电企业不再享有行政监督管理职权，不是行政主体，作为平等的民事主体，供电企业用电检查及处理行为属于民事行为，追缴电费和收取违约使用电费缺乏强有力的行政支持。在查处窃电过程中，如果用电人不予配合，供电企业是否有权进入用电场所检查、取得的口供等证据是否具有法律效力等都会成为实际行使用电检查权的过程中的掣肘。

供电企业与窃电者并不一定构成供用电合同关系，如在窃电行为发生前，供电企业与用电人并未签订书面供用电合同，也未形成事实上的供电企业供电、用电人交付电费的相互知悉和同意的情况，在不构成供用电合同关系的情况下，窃电者的行为属于侵权行为，对于侵权造成的损失、举证责任和相关取证工作都将极大限制供应企业用电检查权的行使。

2、对窃电行为的处理问题。《供电营业规则》对于发现的窃电行为如何处理，《供用电营业规则》给出了三种方法：一是当场中止供电，二是补交电费和三倍违约使用电费，三是报请电力管理部门或司法机关依法处理。

（1）当场中止供电问题。《电力法》第二十九条规定了违法用电（包括窃电）需要中断供电时，供电企业应当按照国家有关规定事先通知用户。但对于窃电行为中断供电的时间和方式等程序问题，国家没有具体的规定。《供电营业规则》第六十六条和六十八条规定的中止供电的程序中，不包括窃电行为。通知的具体形式国家也没有具体的规定，作为供电企业可以采取口头、书面或其他形式。但无论采取哪种形式，都要有事先通知的证据支持。

而实际工作中，供电企业往往依据《供用电营业规则》中的“供电企业对查获的窃电者，应予制止，并可当场中止供电”规定；《用电检查办法》中的“现场检查确认有窃电行为的，用电检查人员应当场予以中止供电。”当场中止了供电，这将给供电企业带来巨大的法律风险。《合同法》第一百八十条（二）款规定：“未事先通知用电人中断供电，造成用电人损失的，应当承担赔偿责任。”；《电力法》第五十九条中规定未事先通知用户中断供电，给用户造成损失的，应当依法承担赔偿责任。

（2）补交电费和三倍违约使用电费问题。“违约使用电费”是“违约金”的一种形式。根据现行合同法的规定，违约金的性质一般认为是不具有惩罚性，因为根据《合同法》，如违约金数额过高时，违约方可请求人民法院适当予以降低。而对窃电行为人补交电费，并交纳补交电费3倍的违约使用电费的依据是《供电营业规则》。虽然这是部门规章所制定，具有一定的强制性和不可协商性，但在实际中一直受到质疑，主要是对窃电人交纳“三倍违约使用电费”的规定具有强烈的惩罚性，有违《合同法》确立的违约补偿原则。在司法实践中，供电企业以部门规章的相关规定作为抗辩理由，其法律效力是不能与《合同法》的立法原则相对抗的，法院一般不予支持。

3、窃电量认定问题。确定窃电量是查处窃电重要而困难的环节。现场取证只能证明有窃电行为，很难直接证明窃电时间和窃电量。在窃电案件查处过程中，如何确定窃电量是一个非常重要的环节，也是一项非常困难的工作。因为窃电量的明确不仅可以计算供电企业的直接损失，也是要求窃电者赔偿、承担责任的重要依据。但是窃电时间是从窃电者开始窃电到被发现进而被制止窃电为止，发现窃电只是一个时间点，无法准确推断出窃电者开始窃电的时间，从而导致窃电量难以计算。

二、推动地方立法，解决掣肘问题

基于以上查窃电工作中遇到的问题根本的解决办法就是推动立法进程，提升相关规定的法律层次，力争在修订《电力法》、《电力供应与使用条例》时，对窃电量、窃电金额的确定及加收违约使用电费条款，以法律（法规）的形式做出明确规定，完善打击窃电行为的法律制度。但是，由于修订《电力法》及相关法规不是一蹴而就的，因此，充分发挥地方立法权，推动地方性法规出台，是当前打击窃电行为法律制度的重要补充。目前，为适应新体制与新形势下的预防和反窃电工作，在《电力法》的基础上，全国已有不少省、市、自治区出台了相关条例、规章、实施细则，以完善地方反窃电的立法规定。《浙江省电网设施建设保护和供用电秩序维护条例》也于2014年3月27日经浙江省第十二届人民代表大会常务委员会第九次会议审议通过，并于7月1日起实施，但是该条例并未就窃电行为的认定以及处理方式等做出具体规定，这就需要我们积极推动地方立法活动的开展，通过制定与浙江反窃电工作相适应的地方法规对窃电量等条款做出明确规定，从而适应日益复杂的反窃电工作的要求。

结束语：为推进法治社会建设，维护社会公共安全和正常的供电、用电秩序，须通过地方立法把查窃电工作中遇到的突出问题予以解决是加大打击窃电的工作执法力度，遏制窃电行为蔓延的最有效途径。