新形势下中国共产党加强立法领导权的逻辑解析

高扬

摘要：十八届四中全会提出要全面推进依法治国，科学合理的法律体系是建设法治中国的基础和前提。“立法先行”必须坚持党的立法领导权，即在立法过程中坚持中国共产党的领导，这是社会主义法律体系的根本属性和中国政党制度推动下的产物，也是中国特色社会主义法治建设的特色和优势所在。加强党的立法领导权不仅能够为科学立法提供有力保障，也能起到巩固党的执政地位和提升其执政能力的作用。同时，当前我国立法过程中还面临着立法结构、立法程序和立法价值导向等多方面挑战，加强党的立法领导权是化解这一系列矛盾和挑战的必然选择，也是新形势下推进“四个全面”战略布局有序展开的题中应有之义。

关键词：依法治国；中国共产党；立法；领导权

本文系：2015国家级社科基金一般项目“推进国家治理能力现代化与加强党的执政能力建设研究”阶段性研究成果之一，项目编号【15BKS059】。

作者简介：高扬，男，（1990年-），江西上饶人，南京政治学院马克思主义学院2014级政治学理论专业研究生，江西省军区某部干部。主要研究方向：马克思主义政治学。

党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），强调指出：“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。”随着中国法治实践的深入发展，习总书记进一步提出“四个全面”的战略布局，并将“全面推进依法治国”作为中国特色社会主义发展的根本保障之道，指出推进依法治国“关键在党”。当前，推进中国特色社会主义法治国家建设，必须要始终加强党对于立法工作的领导，巩固和发展中国共产党立法领导权，确保党的领导贯彻到依法治国全过程。

一、理论逻辑：中国共产党立法领导权是中国特色社会主义法治体系下党领导立法的理论升华

在现代法治体系中，立法是法治的前提和基础性环节。在法治国家中，执政党要巩固和发展自己的执政地位和执政能力，首先就要在立法上获得领导地位。通常情况下，这个领导地位的确立和稳固主要有以下几种实现方式：

一是执政主体通过一系列制度化的手段来确立对立法活动的支配地位。二是执政主体通过强化对立法过程的强势干预来巩固对立法活动的领导地位。三是执政主体通过价值宣传和引导使被执政主体发自内心地认同执政主体对立法活动的权威。

以上过程实际上正是立法领导权的巩固和发展的过程。“立法”在辞海中指“国家权力机关按照一定程序制定或修改法律”。一般来说，它包括法律及其他规范性条约文件的制定、修改、废止或认可。在阶级社会里，这是一种通过形成具有普遍约束力的法律规范将执政主体的阶级主张上升为国家意志的活动。“领导权”美国学者伯恩斯认为，所谓领导权就是“领导者引导追求者为了某些目标而行动，这些目标体现着他们共有的价值和动机”。“领导权”不仅仅指领导者对被领导者的权力或权利，还体现出领导者对被领导者的权威和影响力。所谓立法领导权，指的就是执政主体通过一系列手段来确立对立法活动的主导地位和支配权威。

从历史上看，中国共产党领导立法是巩固党的执政地位的客观要求。新中国成立后，中国共产党从革命党转为执政党，党的性质和在国家政权中的地位发生了根本性变化。在法治国家，作为执政党，首先就要在立法上获得领导地位。彭真在主持制定“八二宪法”时指出：“在我们这个国家，要把事情办好，没有党的领导不行。这是历史证明了的。宪法写了四项基本原则，其中一条就是坚持党的领导。”P67彭真之所以在主持制定宪法的时候，将坚持党的领导写进宪法，是从我国民主政治发展和社会主义现代化建设长远角度考虑的，是巩固党的执政地位的客观需要。

新形势下，要将党的领导贯穿到依法治国的全过程，不应单单只是加强党对立法领域的领导，而是要强化党在立法上的领导权威，巩固和发展党的立法领导权。一方面，加强党的立法领导权，是保证依法治国的正确价值取向和前进方向的必然要求。另一方面，加强党的立法领导权，是党提高自身民主执政、科学执政、依法执政水平的重要体现。党的领导推动立法过程充分发扬人民民主，使党领导人民制定的法律能够更好地体现人民群众的根本意志，同时，党又能站在全局高度上协调各方面利益提高立法质量，保证法规制度的原则性和可行性，而它在领导立法过程中坚持按规范程序推进立法工作，本身就是对法律的尊重和维护，坚持党的领导，既是社会主义法治的最根本保证，也是推进立法工作的必要指引。

二、比较逻辑：中国共产党立法领导权是中国特色社会主义法治体系的比较优势

要在中国特色社会主义法治语境下准确把握中国共产党的立法领导权的科学内涵，我们可以把中西方有关立法领导权理解做一比较。中西方法治的实质差异，实际就在于立法领导权主体的差异，中国共产党的绝对领导地位决定了它必然成为立法领导权的主体，其优势主要表现在以下几个方面：

（一）社会主义法律的人民性为中国共产党的立法领导权提供了合法性来源

马克思主义认为，“一切法律都是执政主体意志的体现，即法律的本质是意志，而且是执政主体的意志……”从这一点说，西方资本主义法律实际上是资产阶级为维护其专政统治而采取的一种手段，它体现的是资产阶级本身的意志，其本质是为资产阶级自身服务的。而中国是工人阶级领导的，以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。党领导人民制定的一切宪法和法律都体现了最广大人民的根本意志，实行这些法律的最终目的，就是为了维护人民的根本利益，确保人民当家作主的地位不动摇。正因为中国特色社会主义法治体系体现了人民性，中国共产党对立法工作的领导也受到了广大人民的认可和拥护，从而为其立法领导权的合法性奠定了基础。

（二）中国特色的政党制度为中国共产党保持立法领导权的稳定性创造了条件

从人类历史发展角度来看，政党与国家的关系可以划分为具体来说，可以分为内生型政党-国家关系模式和外生型政党—国家关系模式。“政党不仅是在现代国家基本形成之后产生的，而且是在议会这一现代宪政体制核心框架之内以选举为中心开展活动。”拿西方资本主义国家为例，它们的政治现代化一般起步较早，在民主化、法治化形成过程中，随着资产阶级内部利益分化和政治斗争的加剧，阶级内部逐渐形成不同的党派，为了协调阶级内部的利益关系，维护资产阶级统治，这些国家逐步确立了以议会为核心的国家宪政体制。而中国共产党成立建立于半殖民地半封建的旧中国，带领中国人民完成了新民主主义革命，建立了中华人民共和国。从国家与政党的关系起源上来说，中国是一种外生型政党—国家关系模式。中国共产党作为国家的领导力量领导国家和人民，是历史的选择，是人民的选择。这两种不同的关系模式造就了中西方不同的政治制度。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的形成，有其独特的政治、经济、文化背景，它有利于发扬人民民主，使人民建设社会主义的积极性得以充分调动和发挥，这种优越性为保持中国共产党立法领导权的稳定性开辟了道路。

（三）中国特色社会主义法治体系的基本形成为中国共产党立法权的实效性提供了保障

在西方资本主义国家，立法体制的建立同样体现着三权分立原则，通过立法权、行政权、司法权三权分立的制度体系，以权力间的相互制衡来防止权力滥用，实现一种可以平衡各方利益的法治。因而中国特色社会主义法治体系是在中国共产党领导下和中国特色社会主义制度框架内，以中国特色社会主义法治理论为指导形成的一个动态体系，它包括法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系和党内法规体系五个组成部分。随着社会形势的变化，法律规范体系不断完善发展，实现了从静态到动态的“质的飞越”。改革发展的不断推进，必然要求适时有效的改革措施在法律形式上的及时体现，从而保证这些措施和举措行之有效，也保证了党的立法领导权的实效性。

三、表现逻辑：新形势下党巩固和发展立法领导权的现实挑战和决策回应

我党的立法领导权是中国特色社会主义法治体系在立法建设领域的一大特色，具有鲜明的实践性、民族性和时代性。十八届四中全会指出：在建设中国特色社会主义法治国家的进程中，要“善于使党的主张通过法定程序成为国家意志”。加强党的立法领导权地位是建设和完善法律规范体系的首要任务,党的立法领导权的发展和稳固对党依法执政和持续推进党内反腐败斗争都有重大作用。当前全面深化改革进入攻坚期、深水区，中国的社会意识形态、体制机制正在发生深刻变化，在这种背景下，我们党发展和巩固立法领导权主要面临三大挑战：

（一）立法主体结构性挑战

立法主体是立法活动的根本性要素。当前，立法主体面临结构性挑战，主要体现在两个方面：一方面，立法结构的多元化导致部分立法权限划分不清晰。改革开放以来，由于采取集权的分权立法模式，即中央与地方分享立法职权的体制，导致立法主体结构多元。在分享立法权的同时，各个立法权力部门主体之间缺乏有效地沟通机制，“立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出”。另一方面，立法队伍的参差不齐导致立法质量总体不高。立法队伍的专业化程度总体不高使得“有的法律法规未能全面反映客观规律和人民意愿，针对性、可操作性不强”，直接影响了立法质量，影响了党的立法领导权权威。

（二）立法程序规范性挑战

一般认为，立法程序是立法主体机关自身存在和运转的必然要求。“立法程序提供了稳定的立法决策的规则，它分配权力、避免冲突，保障立法的合法性。”从立法活动本身来讲，它是立法领导权权威合法性的基础，是立法机构得以运转的前提和保障。我国立法领域经过了多年实践，形成了自己的特色立法程序，但同时随着经济社会的发展，立法程序规则还不够完善。“我国的立法程序规则简单、规制领域狭小无疑是一个基本缺陷。在立法实践中，立法的动议、诉求的表达、利益的交涉以及表决的运行等众多环节不得不游离于正式规则。”立法程序的不规范导致党对立法决策难以有效把握，使得党对立法的领导权的把握往往缺乏依据，缺少手段。

（三）立法价值导向性挑战

思想和意识形态上的领导是将领导权的形式从“集体意志”上升为“哲学自觉”的关键。“立法价值是通过立法体现法对于社会成员需要的满足以及人对法的善意、合理的追求。”它是在人们立法过程中所普遍认同并鼎力追求的普遍原则和目标。这些原则和目标是立法核心内容的高度浓缩和概括，也是人们评价立法优劣的标准与依据。从巩固党的立法领导权角度来说，相同的立法价值取向有助于加强党的立法领导权权威。随着全球化进程不断推进，制度移植、价值渗透等现象也对我党的立法意识形态领域带来了深刻的影响。当前，在我国许多地方立法机关内部，诸如一些“向西方法治看齐”、“照搬西方宪政法治模式”的错误思想有所抬头，地方立法的价值取向受到了西方立法思维价值的影响和冲击。

新形势下，面对立法队伍、体制机制、意识形态等领域的冲击和挑战，我党巩固和发展立法领导权要在以下三个方面下功夫：

一是加强对立法主体的结构建设的支持。主要分为两个方面：一方面，党要加强对人大工作的领导和支持，积极发挥人大在立法工作中的主导作用。另一方面，加强立法队伍建设，抓住立法领导班子建设这个关键，“突出政治标准，把善于运用法治思维和法治方式推动工作的人选拔到领导岗位上来”。

二是加强立法程序建设，使立法程序更加规范化、法律化。一是完善重大立法问题的决策程序，确保党对立法重大问题的有效把握。二是加强党的政策规范化、法律化建设。要确保党对立法工作的绝对领导，使党的意志和政策更好地通过立法上升为国家意志，必须首先规范党自身政策的制定程序和内容。同时，党必须通过法治方式和手段对自己的领导权的职责范围、行使权力的方式与程序加以规范。

三是要加大对立法价值的有效宣传引导。首先，立法要坚持以社会主义核心价值观为立法基本价值导向。其次是通过加强舆论传播巩固党的立法价值意识形态阵地。

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