苏南低收入家庭住房保障问题的调查与建议

宗欣悦田亮马光荣

关键词：低收入；廉租住房；经济适用房

中图分类号：F293.3文献标志码：A文章编号：1000－8772(2009)06－0001－04

一、苏南地区低收入家庭住房保障的现状和趋势

自1998年国务院颁布《关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的通知》提出多层次的住房供应体系，低收入家庭的住房保障建设问题仅仅经历十个年头，我们的低收入家庭的住房保障建设仍处于摸索阶段。苏南地区各城市也因人口稠密，土地资源稀缺，外来人口较多等独特因素给其住房保障问题也带来了其特殊性。综合我们对苏南各城市的资料汇总和分析，苏南各城市的落实情况，存在问题都大体相似，所不同的只是各城市的收入标准和经济水平的差异。从发展趋势来看，苏南地区的廉租住房的惠及面将会从最低收入家庭扩大到低收入人群，低收入的界定原则上按照当地人均可支配收入50%的比例，按照这个比例，将会大大扩大低收入家庭的保障范围，大约占总人口的20%左右，未来两年低收入家庭将基本住上保障房。

二、目前苏南地区低收入家庭住房保障问题存在的主要缺陷

(一)政策设计的缺陷

1.廉租住房政策实施方式的利弊分析

(1)实物配租。实物配租主要优点在于可以直接保障低收入家庭有房可住。相比而言，货币补贴可能会被挪作他用，从而起不到改善低收入家庭住房条件的作用，而实物配租则杜绝了这一可能。此外，经过政府审定并收购或兴建的廉租住房的质量、面积以及住房标准都是严格按政策执行的，可以放心入住。

然而，实物配租的缺点也显而易见：其一，对政府的财政收入需求大、保障对象覆盖面小；其二，经济效益与社会效益难以统一。一般情况下，新建的廉租住房由于租金低廉，大多位于城郊，这符合土地利用的经济效益，然而廉租住户在孩子入学、就医以及就业上就被交通限制很多，而达不到社会效益的最大化；其三，实物配租在一定程度上对市场上的低价租赁房产生排挤和替代效应，结果会在较长的时间范围内造成低价租赁市场供方减少，在廉租房政策需保障人数不变的情况下，政府需提供更多的实物配租房。

(2)租金补贴。即由政府向被保障家庭发放一定数额的租金补贴，由其自己到市场上租赁房屋。根据规定，单位面积租赁住房补贴标准，按照市场平均租金与廉租住房租金标准的差额计算。租金补贴的优势在于：首先，与实物配租相比，租金补贴可以在很大程度上扩大廉租房制度的覆盖面。廉租住户拿到补贴金后可以根据自身的需要到市场上寻找适合的房源。他们对房屋以及配套设施、周围环境的差异化的需求也可以得到满足，市场的多样化供给便优于实物配租的单一。

然而，租金补贴也存在着劣势：其一，政府发放大量租金补贴会导致大部分的低收入者提高了在租赁市场上需求方的货币提供水平，有可能会引起租金的提高，这样就无法达到发放租金补贴的目的；其二。租金补贴的形式难以保证低收入家庭一定会将补贴用于改善住房条件，低收入家庭拿到补贴后有可能将其用于教育支出或医疗费用等。一方面这确实解了他们的燃眉之急，但另一方面，从政府的角度来说，政策的实施达不到政策制定的初衷——改善他们的住房条件了。其三，低收入家庭毕竟在房屋需求方当中占少数，市场上适合他们的低价房也不多，在寻找合适的房源过程中，消息相对闭塞的他们就会消耗额外的成本。另外，部分房屋还有可能存在安全隐患。

(3)租金核减。这种方式仅适合于居住在公有住房的家庭，范围很有限，无法成为制度实施的主要方式。

2.政策之间衔接不够，存在一定的盲区

现在廉租房政策保障的人群与经济适用房惠及的人群中存在一个“夹心层”。所谓“夹心层”：一是收入略高于当地最低生活保障线，无法享受当地廉租房保障，也无力购买商品房的部分居民；二是虽被列入经济适用房供应对象，但无法正常缴存住房公积金、无法获得公积金贷款而无力购房的人群。以苏州为例，苏州可申请廉租房的住户为人均月收入在850元以下的住房困难家庭，苏州购买经济适用房的人群是人均月收入在1220元以下的住房困难家庭。我们不能排除人均月收入在850元至1220元之间且无力购买经济适用房的家庭的存在。对于这类人群，目前政策上尚没有进一步的保障措施。

(二)政策执行的缺陷

1.收入界定困难及缺乏弹性。迄今为止，我国的收入以及信用机制尚不完善，缺乏科学有效的体制来核查收入方面的信息，对街道、社区初步筛选申请者的工作人员来说尤其是一件困难的工作。另一方面，如果有的申请者的收入高于其地方规定的收入标准并不多，就既租不到又买不起房了。在2008年6月30日的《南京市廉租住房保障实施细则》发布会上，一位负责人的举例：有一户家庭，夫妻俩月收入加起来是1507元，刚刚超出了人均月收入750元的标准，但这个家庭其他条件都符合申请标准，就因为这7元钱，这个家庭与住房保障无缘。

2.资金投入不足。从目前来看，镇江2008年1—9月份的租金补贴为684户，累计发放补贴经额为140.71万元，租金核减方面看2007年7—12月减免户为613户，减免的总金额为9.29万元，实物配置的金额为3221.59万元，而镇江2008年全市1—9月份财政总收入为1767929万元，这也就是说廉租住房的建设资金数目相当的少。从廉租住房的经济来源来看，目前有以下几个渠道：一是年度财政预算安排的廉租住房保障资金；二是提取贷款风险准备金和管理费用后的住房公积金增值收益余额；三是土地出让净收益中安排的廉租住房保障资金，比例不得低于10％；四是政府的廉租住房租金收入；五是社会捐赠及其他方式筹集的资金。然而以南京为例，从2001—2007年的财政报告中均未有看到预算安排的专项廉租住房保障资金，土地出让金是最主要的也是所占比重几近全部的资金投入形式，而租金收入、社会捐赠等资金都相当有限。

三、解决苏南地区低收入家庭住房保障问题的对策建议

我国已跨入全面改善民生的新时代，改善民生是判定科学发展的主要标尺，是新时期各级政府的重要职责。住房是关系国计民生的重大经济和社会问题，解决群众住房问题是建设和谐社会的重要方面。加快保障性住房建设关乎困难群众的切身利益，而廉租住房制度是解决低收入家庭住房困难的主要途径。从社会主义制度正义来看，我们的社会的、经济的平等应这样安排：在与正义储存原则一致的情况下，适合于最少受惠者的最大利益。解决处境不利者的住房问题，是社会制度正义本身的要求。解决苏南地区低收入家庭住房保障问题，我们认为可以从以下几个方面入手：

(一)建立“廉租房”向“经济适用房”的过渡体系，保障低收入人群住有所居

从中国城镇的住房保障体系来看，主要是廉租房、经济适用房、限价商品房、商品房四种形式。同时从中国统计年鉴中对收入等级划分来看，有最低收入户、低收入户、中低收入户、中等收入户、中等偏高收入户、高收入户和最高收入户七个等级。两者的匹配是最低收入户和低收入户享受廉租住房政策；中低收入和中等收入购买经济适用房。然而实践并非理论这般容易得到解决，在我们的调查中，就有“夹心层”的存在。除此之外，还有一类人是廉租住户但有一定的劳动能力，也就是说在目前的廉租住房保障体系中属于状况较好，享受租金补贴和租金减免政策。他们有购房欲望，但按照目前的政策，距离购买即使是经济适用房也还非常遥远。解决这两类人的住房问题可以从以下两个方案入手：

1.按收入的多少将他们划分为不同的区间，并为他们设置不同政策的补贴，使这两类人逐步过渡到经济适用房。由于各个城市经济发展各不一致，收入数据无法统一，我们以苏州享受廉租房和经济适用房的政策为例，提供一个解决模型（人均月收入：I，单位：元）。我们说这五个区间中第一和第四个有政策保障，第二和第三区间则处于”夹心层”。而目前国家政策在这一区域是个盲点，处于这个区域的人既享受不到廉租房的优惠政策又购买不起经济适用房。所以，政府必须对处于这个区域的人进行扶持。具体的措施如下：

(1)对不同收入的人给予不同的经济补贴，减轻其生活压力。可以按照其现居住或租住的房屋面积与最低标准的经济适用房的面积相比的差额进行补贴，单位补贴量应根据当地经济适用房的单位价格以及申请人目前居住房的市场租赁价格二者相结合来定，不同区间的补贴力度随收入水平的提高而降低。

(2)对于收入水平相对较高的家庭，政府可以为他们提供无息贷款或部分贴息贷款，这样他们就能够利用这些贷款去购买经济适用房。贷款的期限可以设为6—10年。贷款的金额根据其家庭人口、购买房屋的面积、家庭收入而定。其中对购买房屋的面积必须进行限制，经济适用房的建筑面积要在50平方米～70平方米之间。

2.在廉租房和经济适用房之间设置“租赁型经济适用房”来进一步解决处于“夹心层”的住户。租赁型经济适用房是指将与经济适用房条件相当的房屋只出租，不让渡产权。这一点与廉租住房相同，但租赁型经济适用房应当明显比廉租住房条件更好。不过，租赁型经济适用房同时也要限制其租赁的价格、户型具体要根据市场来确定。也就是说，租赁型经济适用房的定位即在廉租房与经济适用房之间。

(二)要加大政府公共财政的投入力度来保障廉租房建设资金

从廉租住房的经济来源看，目前有以下几个渠道：一是年度财政预算安排的廉租住房保障资金；二是提取贷款风险准备金和管理费用后的住房公积金增值收益余额；三是土地出让净收益中安排的廉租住房保障资金，比例不得低于10％；四是政府的廉租住房租金收入；五是社会捐赠及其他方式筹集的资金。但只要我们仔细分析一下，就会发现其中的问题，一是由于中央给的资金有限，而市政府大约只有15%的土地用于商业用地和房地产，这样以提高房价，所以可以想象市人民政府核拨的占土地出让净收益10%的资金有多少。从近几年实际执行情况来看，住房公积金增值收益用于廉租住房保障的资金未完全落实到位，所以资金无法到位。目前，中国的社会体系还不够发达，社会捐助资金非常少。所以资金的来源就是一个重大问题，我们必须拓宽其渠道。目前，中国的发展离不开政府、尤其在调节市场分配不公的情况，有必要加大国有银行的资金投入和政府土地出让净收益资金比例。解决这一问题，要对各级政府廉租住房建设实施严厉的奖惩机制和责任追究机制，让廉租住房建设成为考核政府官员的“硬杠杆”。

(三)加大旧城区改造

几年来，旧城区改造通过房屋置换、经济补贴等方式对居住在旧城区、老房子里的住户实施拆迁，在很大程度上改善了一部分住房困难居民的情况，提高了他们的房屋质量和居住环境。虽然在拆迁过程中遇到了种种问题，但旧城区改造这一措施确实起到了一定的积极作用。苏南各城市都还有一定数量的旧城区的存在、特别是有些城市的老城区还存在“脏、乱、差”问题，我们建议在完善措施实施手段等方式的基础上，继续并且加大旧城区改造的力度，这样不但可以节约新建廉租房的成本和改善居民生活条件，而且对已经收购的旧有住房和腾定的公有住房进行修改可以提高房屋的利用率。

(四)将申请者进行分类，对不同的人员给予不同的解决措施

1.对于残障者，要根据伤残的等级加分依据给予不同对待，对于5级伤残以下的部分给予免费治疗，让他们尽快恢复，从而有能力摆脱贫困。

2.对于60岁以上的孤老者和严重残障者尽量不要安排廉租住房，让他们独居一室是欠妥的。首先孤寡老人无依无靠，但需要照料，即使身体健康不需要经常的陪伴，也会非常希望能够有机会与人交流。将孤寡老人、严重残障者安排入单室的廉租住房很容易加重他们的身心孤独。如果能够将孤老就近安排入社会保障敬老院或养老院，既可以改善老人的晚年生活，又可以节省出住房给其他住户。严重残障者也存在同样的问题。如果只依靠家庭抚养，就会使他们成为家庭其他成员的负担，很容易引起更严重的问题，我们建议先将他们安排入政府或社会上相应的康复中心，对他们进行康复治疗，以改善他们的情况。

3.对于有劳动能力的，要改善这类住户的生活水平，提高他们的生存技能，必须进行有针对性的职业技术培训，不仅要考虑到他们本身各异的条件、残疾，比如识字水平，还要考虑到住宿区周边的企业情况，或是政府招商，通过市场机制，与相关企业签订合同；或是政府在批准新进企业落户时，就以考虑能否适合邻近居民就业，并以优惠条件吸引他们雇佣身有残疾但并不影响生产的工人；再或是引导他们建立有市场销路的家庭生产。

(五)必须坚持以租金补贴为主，实物配租和租金减免为辅的方式进行廉租住房建设

租金补贴不但可以提高廉租住房的覆盖面，而且有助于廉租住户根据家庭生活的需要灵活地选择住房，这样也会刺激二手房市场。但同时政府要建立住房管理中心，为他们提供全面的行业信息。实物配租的对象只应是孤、老、病、残等特殊家庭及其他需要救助的家庭，因为实物配租需要的资金很大，解决的对象有限，同时难以实现综合效益的最大化，最好能够实现城市土地利用的经济效益原则和社会效益原则的统一。租金减免是低收入家庭已经居住了条件适合的共有住房，只是因为负担不起市场租金，要求单位给予一定扶持的救助方式，因为其解决对象同样有限，所以也只能以辅助的方式出现。总而言之，必须坚持以租金补贴为主，实物配租和租金减免为辅的方式进行廉租住房建设。

四、解决中低收入家庭住房保障问题的展望与意义

从2006年开始的美国次贷危机引发了席卷全球的金融风暴。我们对这场金融风暴的源头——次级按揭贷款进行分析，可以为我国解决低收入家庭住房问题提供前车之鉴。

与美国相比，中国金融市场的泡沫还没有渗入到低收入家庭的住房，最大的原因就是国内的经济适用房和廉租住房很大

程度上都是由政府、开发商和个人负担。随着经济适用房和廉租住房的进一步发展，金融机构的介入也是必然的趋势。那么对照美国的次贷危机，我们要特别注意的是：

1.低收入家庭本身还款能力就比较低，金融机构为保障利益，要求还贷利率更高，加剧了违约风险。而零首付以及抵押、转卖等投机方式都不是根本上解决问题的方式。

2.次级贷款本身由于风险较大而利润有限，贷款机构甚至是信用评价机构运用一系列金融产品对其进行“包装”，在房价升温、利率持续走低的繁荣景象下，用放大了的泡沫掩盖“次级”的不良本质。因此，加强金融监管也是势在必行的。

3.低收入家庭的住房问题属于社会保障体系，政府脱不了干系。金融手段只是解决一部分融资的工具，绝不能成为低收入家庭住房的操作者。甚至可以说，要保证金融机构不会想过分介入这一部分，就必须确保这里没有暴利。而没有暴利的地方，最难有广阔的市场，也就最需要政府的低成本、高效率管理。

4.归根结底，要想保障低收入家庭的住房，最根本的是提高低收入者的支付能力，并且政府也要担负起相应的职责，是操控全局者，而不是委托人。在贷款以及规定还贷的利率、期限时，不是提高标准，而是给予更加宽松的条件，可以由政府来补贴差额。

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大学出版社，2005.收稿日期：2009-02-23

基金项目：江苏科技大学人文社科学院邓周平教授主持的江苏省大学生创新训练计划大赛《苏南廉租住房的调查与研究》的阶段性成果

作者简介：宗欣悦(1988-)，男，学生；田亮(1988-)，男，学生；马光荣(1988-)，男，学生。