英美三网融合监管现状及启示

焦正男

摘要：三网融合自2001年在我国提出后，便一直受到广泛关注，其作为新一代的技术改革方案，使广电网、电信网和互联网三网相互连通、相互渗透，提高了信息的利用效率。三网融合的发展需要完备的法律监管作为保障，本文分析了英美三网融合监管现状以及英美三网融合的监管经验和优势，并结合我国的国情，提出了一些相应的建议。

关键词：三网融合；统一监管；独立监管

一、英美三网融合监管现状

（一）美国

美国的三网融合起步较早，所以其法规及监管也较为成熟，非常具有借鉴性。美国对广播电视、电信与互联网实施统一监管，由融合监管机构美国联邦通讯委员会（FCC）依据法律实施监管。

FCC在1937年根据美国的《1934年通信法案》设立，其直接向国会负责，委员会主席由总统指定。另外，FCC既是负责监管的规制者，统一监管电信和有线电视业，又是行业政策的制定者，并兼具立法、司法和行政职能，在执行职责时会受到联邦司法系统的制约，从而形成一个相互制约的机制。

在《通信法案》最初制定的时候，其禁止电信公司混业经营有线电视业务，其主要目的是为了保护处于弱势的广播电视业，尤其是在有线电视刚刚兴起的时候，FCC依照此法极力避免处于垄断地位的电信公司采用不公平竞争手段排挤新生的有线电视公司。但是随着时代的不断发展，互联网技术使得不同的行业在其各自的业务上出现融合、互通的趋势，为了保证市场的充分竞争和电视节目的多样化，解除行业壁垒已经势在必行。所以在1996年1月，美国国会通过了新的《通信法案》，该《通信法案》是以《1934年通信法案》为基础所修订的，其核心是鼓励有线电视开展电信业务，打破电信运营商的垄断地位，取消了对各种通信和广播影视服务市场的限制，允许长话、市话、广播、有线电视、影视服务等业务互相渗透，也允许各类相关运营者互相参股。此后，美国广播电视业、通信业和互联网业从局部融合慢慢走向全面融合。

可以看出，美国的三网融合就是由FCC这个统一的监管机构来进行监管，但是其也赋予了各州地方政府一定的管理权限。总的来说，FCC一面鼓励有线电视运营商进军宽带市场，一面积极扶持电信运营商推出视频服务，与有线电视公司展展开竞争，实现了融合与竞争的协同发展。

（二）英国

英国也是目前在三网融合方面监管比较成熟的国家，英国三网融合的监管部门是OFCOM(OfficeofCommunication)，也就是英国的通信办公室，它是根据《英国通信法》于2003年成立的独立统一的行业监管机构。OFCOM独立性体现在其既独立于政府，又独立于企业。OFCOM直接对议会专门委员会(该议会专门委员会同时负责贸工部和文化、媒体和体育部的有关事务)负责,而不需对内阁大臣或政府部长负责。而在财务上,OFCOM只接受国家审计办公室的审计和监督，这样使OFCOM独立于政治,高度透明并具有延续性，政府无权干涉OFCOM的监管工作,仅在有关无线电频谱的国际事务中,OFCOM需和贸工部一起处理有关事务,如出席有关无线电国际大会。

在英国电信服务发展的初期，其服务基本被英国的电信运营商所垄断，直到1981年英国政府才赋予了其他新进入公司的电信网络运营权。而在监管方面，在OCFOM成立之前，独立电视委员会、广播标准委员会、电信管理局、无线监管局和无线通信局这五个单位共同对英国的信息服务行业进行监管。在OCFOM成立之后，便由OCFOM来对整个信息服务行业进行统一监管，比如OCFOM对无线频率、基础网络等信息服务资源进行统一管理和协调分配,实现了英国“三网融合”相关资源使用的优化，这里的监管模式有些类似美国FCC的监管模式。

OCFOM对于三网融合的监管有一个特点，就是其无论是对广播、电信还是互联网，都采取了一种比较开放的业务界定方式，强调服务内容本身和服务内容承载网络的相对独立,从根本上保证广播、电视、电信业的相互开放与融合。比如对“电信服务”的定义是“是指以利用通信网络传输信号为主要特点的服务，而不涉及所传输的内容本身。”可以看出，其对电信服务的界定只关注了实现信号传输的服务过程,而没有强调所传输的信号的本身内容,使电信服务基本涵盖了除广播、电视以外的其他所有信息服务内容。

除此之外，OCFOM在实践中以市场为主导，有效地保证了整个英国通信行业始终处于一种良性的发展状态。行业的良性发展直接带来了市场的空前繁荣,目前,全英国超过一半的家庭享受着500多个不同服务提供商提供的宽带业务,约200万用户使用卫星直播、有线电视、数字电视和互联网等多个平台、多个运营商提供的数字电视服务,而在电信业务方面,也存在5家移动通信业务提供商和相当数量的固网通信业务提供商。

二、完善我国三网融合监管的建议

（一）设立独立统一的监管机构

随着三网间的融合和渗透，传统的多元化监管模式已经不适应高速发展的信息社会了，建立一个相对独立的三网融合统一监管机构变的愈加重要。并且，这个监管机构应该是具有实权的，而不是像目前的三网融合协调小组，只具有建议权和调研权。独立统一的监管机构具有很高的融合度,其监管事务在机构内部进行，尽量避免多监管机构所造成的监管冲突等，对各运营商也具有比较高的权威性。

比如英国的OFCOM就是一个完全独立的三网融合监管机构，但是我国国土辽阔，人口众多，如果只靠一个完全独立的机构很难全面的监管，此处我们可以效仿美国FCC的监管模式，设立统一的全国行监管机构，再向地方赋予相应的管理权力。在借鉴国外的监管经验时，还应当考虑如何建立具有中国特色的独立监管机构，包括建立省级或区域性电信监管机构，例如，可根据全国行政区划设分委员会，在没有分委员会的省会城市设办公室，在各省、自治区、直辖市设分支机构，并实行垂直管理。

除此之外，改监管机构还应当具有一定的独立性，至少应当是独立于提供基本电信业务的电信企业，监管机构必须阻绝与运营商在人事、财务上的直接联系，依法对三网融合中的市场准入、互联互通、普遍服务等问题进行统一的管制。同时，增强各项监管活动的透明度和公开性，设计并完善广泛参与的公共决策程序，以实现有效的监管模式，从而促进整个行业的健康发展,使消费者、政府、企业都成为受益者。

（二）加强相关立法建设

目前我国对于三网融合的确颁布了不少指导文件，然而，这些指导文件并没有起到其应有的作用，虽然在这些文件中，已经明确确立了三网融合要实现的最终形态以及每一阶段的时间表，但是，这归根结底只是“指导纲领”，它对所涉及的部门，尤其是电信网一方，并没有强制的约束力。因此应尽快将三网融合的相关立法工作提上议事日程,在法律上破除融合的障碍。

如果想使三网在融合中公平的竞争，那么一定要对处于垄断的一方在法律上做出相应的限制，比如美国《1996年电信法》增加了基础电信领域内的竞争性,取消了对各种电信业务市场的限制,允许各种信息业务相互融合、渗透，创造了自由竞争的法律环境,促进了电信业的发展。

可以看出，只有通过严格的法律程序，三网融合的根本依据才可以确立，各级政府才能在自身区域内实现三网融合的监管，才能真正实现有规可依，对三网融合形成约束力的并不是某个部门的主观意志，而是法律的强制力。加强相关的立法建设是我国监管三网融合的必经之路，通过法律的推进,使电信、广电与互联网互相推动,互相促进,协同发展,这样,我国才能真正实现三网的融合发展。

参考文献

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作者简介

焦正男，出生年月：1994年2月，性别：男，民族：汉，籍贯：河北，现供职单位全称及职称：北京邮电大学人文学院，学位：硕士研究生在读，研究方向：网络法。