浅谈“多规合一”的现实困境

钱金子

一、“多规合一”的建设现状

在当代建设生态文明要求环境下，各级各类空间规划在支撑城镇化快速发展、促进国土空间合理利用和有效保护方面发挥了积极作用，但也存在规划类型过多、内容重叠冲突、审批流程复杂、周期过长等问题。为解决此类问题，防止各部门出现重复审批，重复编制各类规划文本，造成资源浪费等问题，我国提出到2020年，基本建立国土空间规划体系，逐步形成全国的国土空间规划‘一张图’，从而实现规划编制更加科学，实施监管更加严格。

“多规合一”并不是采用“拼凑模式”将所有规划简单地合并，也不会取缔任何一个法定规划，而是根据实际情况，在统一的空间信息平台上，将经济、社会、土地、环境、水资源、城乡建设、综合交通社会事业等各类规划进行恰当衔接，确保“多规”确定的任务目标、保护性空间、开发方案、项目设置、城乡布局等重要空间参数标准的统一性，以实现优化空间布局、有效配置各类资源，和政府空间管控和治理能力的不断完善提高。所以，首轮的“多规合一”即是探索阶段、也是发现问题的阶段。

二、“多规合一”的现实困境

（一）“多规合一”的制度困境。一是行政体制困境，横向职能交叉资源数量众多、体系庞杂，呈现“各自为政”的局面。除国土、住建、发改环保四部门外还有非“空间规划主导行政机构”也会根据实践需要进行相关“空间规划”的研究与运作，如交通主管的基础设施布局和建设规划、水利主管的江河流域规划、水利设施规划、农业主管的农业生产力生产布局规划，林业主管的林业发展新格局规划，甚至包括民政、社保、教育、文化、医疗等涉及重大项目的空间布局问题。横向部门结构是专业化要求的体现，然而职能交叉本身就容易导致协调困难，各部门出于自身利益本能倾向把持自有人、财、物等资源，在需要合力是会产生回避、推诿扯皮现象。造成整体行政效能低下。在具体实施过程中，“多规”各有不同的规划层级，且权责不一。在机制不健全时，纵向易产生机会主义多头管理和“四龙治水”两种极端现象。二是规划编制困境。首要协调“多规”时空范畴的不一致性。不同规划覆盖的空间范围存在巨大差异，空间范围不一致，不同规划间的框架理性不一致，协调难度显而易见。健全的法律法规是规划有效实施的权威保障，因此如何协调各项规划期限长短不一、审批制度各成体系是关键。三是规划实施困境。主要面临的困境时“多规”空间边界错位衔接困难问题，而土规与城规存在空间错位，主体功能区、土规、城规和环规空间基本单元协调衔接成为重要阻碍，以省为基本单元，空间单元过大，区域主体功能难以确准，以乡镇为基本单元，空间单元过小，但数据收集和整理工作难度大，通常以市县为单元较为合理。

（二）“多规合一”的技术困境。一是编制技术冲突。目前，影响城乡发展最重要的规划就是国民经济和社会发展规划、城乡规划和土地利用总体规划，将这三类规划统一起来，落到一个共同的空间规划平台上，不可避免的是各类规划的技术标准不统一、不规范。主要有基础数据统计口径、规划编制期限、用地分类体系、空间信息平台等不一致问题。二是功能定位的冲突。不同的规划服务于不同的目的，功能定位自然不相同，土地规划着重保护耕地和节约集约利用土地，生态规划着重坏境保护和生态建设，不同的功能定位能够反映出空间规划对资源配置的价值取向和关切程度。

（三）“多规合一”的规划失效困境。“多规合一”无力从根本上改变当下的规划失效问题，在某些方面甚至存在加剧问题的可能性。规划决策中心化、激励和约束的不足，以及信息不对称都无力遏制或消除。即是理论困惑也是现实困境。

三、走出困境的对策及建议

如何能使“多规合一”的实施可操作性提高，如何应对现实的困境是当下工作的重点。

（一）“多规合一”从空间基础单元做起。国家新型城镇化驱使下，县域是最基本的空间单元，新一轮村镇体系规划、城乡总体规划试点中，探索县域“多规合一意义十分重大。对于县域空间规划应建立总分有序、层级清晰、职能精准、科学合理的县域规划体系，实现特定主体功能导向，明确各类规划类型、体系与内容等尤为关键。“多规合一”的编制与实施应遵循功能适宜、规模适度、战略适应的技术原则，深度探测区域空间主体功能、主要类型、主导用途，并基于分区、分类、分级的地域空间多层次体系，分层、分步调试各类规划，建立健全县域空间规划体系的基础上才能推进整个国土空间规划。

(二)“多规合一”应技术多样化、共享大数据。空间规划很难做到大而统一，实现途径不能单一、需要结合大数据和先进的技术力量支持。要充分依托国土、规划、发改、环保等部门现有数据建设一个公共信息共享管理平台。统一后台基础数据平台、规划编制和信息查询平台、审批办公系统等整体功能，完成更部门在“一张图”上共同开展审批、实施、监管等工作，实现信息互联互通、资源共享，打造“一站式”审批。

(二)“多规合一”应优化结构、促发展、健全制度。国土空间开发利用应该与资源环境承载能力匹配，实现人地和谐，将集聚开发作为国土开发主要方式，提升效率和效益。同时，重视对国土实施差别化保护，改善生态环境质量，将国土综合整治为主要手段，加快和提升国土功能，并加强城乡统筹和区域协调，促进均衡发展，加强引导和管控，优化国土空间开发结构。逐步推进规划审议和审批制度改革，建立市县“多规合一”和上级规划衔接的审查制度。下放规划审批权限，强化市县的引导和约束要求。