从两个巡视条例看中国共产党巡视制度的发展

付佳

中图分类号：D035.4文献标识码：A文章编号：41-1413（2011）11-0000-01

巡视制度是党内监督制度之一，1931年《中央巡视条例》的颁布和执行，为民主革命时期党的建设发挥了积极作用。2009年7月，中共中央颁布《中国共产党巡视工作条例（试行）》以下简称《巡视条例》，为党内开展巡视工作提供了指导方针和政策依据，把巡视工作推上一个新台阶。本文对这两个不同时期产生的巡视条例进行了比较分析，充分发挥巡视制度的特点和优势。

关键词：巡视制度；党内监督；中央巡视条例；巡视工作条例

一、《中央巡视条例》形成的条件、特点及达到的高度

中国共产党成立后很快就颁布了一系列加强党内监督的政策法规，这与当时我国国情和党所处的国内环境是密不可分的。党内相对集中的政治体制是巡视制度生成的直接原因，党的各级组织内部同级监督的缺失是党内巡视的现实需求，巡视制度满足了当时处于地下状态的中国共产党，党内信息沟通的实际需求。[1]在民主革命时期，巡视制度在帮助建立或改组党的组织机构、解决党内纠纷、传达和落实党的路线方针政策等方面所起的作用比较明显。

在巡视员条件方面，开始注重巡视员的实际能力和政治素质。早期巡视员只强调工农成分的人选是派出党组织常委会会议决定，只强调工农成分，党组织常委会会议决定巡视员后，选派常委或委员轮流担任，党部委员的离开影响了集体领导与正常工作。三年以上的党龄，能够正确的贯彻党的路线，有过在地方党部负责工作经验，这三个条件构成了1931年《中央巡视条例》巡视员的条件，用人方面要求更高。[2]

在巡视任务方面，扩大监督范围，对下级党组织进行考察同时，领导层也要接受监督。巡视制度在建立初期着重于党的建设和发展，确保党的领导活动能够集中展开，因此强调集权精神。1931年的《中央巡视条例》规定巡视员除了继续执行传达上级组织的意见、考察下面的情形报告上级党组织外，考察各地的政治经济状况和各地群众组织的工作，负责提拔工农干部和执行教育，严格检查各地党部的领导成分与领导方式等也是巡视任务的重要内容。

在巡视员工作方法方面，向党的制度约束下从摸索前进中走向规范。[3]1931年中央巡视条例规定巡视员在还未到达要巡视的地方之前必须做好前期准备，同时要与中央商议并确定巡视工作的重心。不能只看外表，粗略的观察，务必要深入到党部的实际工作中去，参加当地的工作会议，改变以往只审阅文件的工作方式，要尽可能深入到各中心区域了解情况，特别是支部的考察，巡视内容及时报送中央报告。

1931年《中央巡视条例》的特征突显在两个方面：第一，结合各地自身环境，增加巡视工作灵活性，除支部外，党的各级组织都有权派出巡视员去巡视下级组织工作。附则中要求“各省各地须按照《中央巡视条例》建立符合当地的巡视制度”。第二，在巡视员在巡视期间的权利很大，1931年的《中央巡视条例》强调巡视员是代表上级组织的特使，代表着中央对各地党部考察和指导，权威性很大。

二、《巡视条例》形成的条件、特点及达到的高度

党的十一届三中全会以来，我国经济的发展取得了辉煌的成绩，但与此同时，腐败现象也愈演愈烈一些高级干部，党政一把手不断地走向堕落，尤其是近年来发生的一些大案要案，在社会上造成了不良的影响。一方面是由于他们的主观意识薄弱，社会上的各种诱惑经不起考验，利用自己手中的职权不断满足私欲。另一方面是由于制度上的缺陷，为这些走向腐败的领导干部们提供了可乘之机。由于没有有效的制约机制，地方党政一把手往往集决策、执行和监督权力于一身，于是就造成了地方官员手握绝对权力，腐败不断滋生的现象。为了解决党政一把手缺乏监督或是监督不力的问题，中央不断探索解决的办法，开展巡视工作。2009年颁布实施的《巡视条例》。对于进一步完善巡视制度，规范巡视工作，完善巡视工作领导体制，促进党风廉政建设和反腐败斗争的深入开展，推动中央各项重大决策的贯彻落实，坚决纠正不符合中央要求的各种行为，必将发挥重要的作用。

相比较过去制定的巡视条例，2009年颁布的《巡视条例》有其自身的特点：第一，针对性强。对省一级巡视机构而言，监督对象主要是市厅级领导班子及其成员，特别是党政主要负责人，通过对他们的“政治体验”，着力解决监督缺位、监督薄弱、监督滞后的问题。第二，工作内容全面。包括监督检查贯彻执行党的路线方针政策、民主集中制、落实党风廉政建设责任制、自身廉政勤政的情况，作风建设和选拔任用干部等方面的情况。重点是对权力的运行进行监督，以查找体制机制上的问题为立足点。第三，层次高，属于典型的自上而下的监督，这对于被巡视的从从政官员来说有敬畏感，权威性很强。

这部《巡视条例》对于巡视工作的性质、职责、范围、任务、原则、人员管理、监督对象、回报程序、巡视工作领导小组办公室的职责，巡视工作的方式，巡视员的基本条件，巡视期间的有关工作和事项的报告程序、处理程序和反馈程序，单位及工作人员的责任追究等都做出了明确规定。[4]

三、2009年《巡视条例》的创新

1.深化巡视监督内容

自中国共产党成立以来，执行民主集中制、选拔任用干部一直列为巡视内容，2009年颁布的《巡视条例》在巡视内容上有了新的拓展，表现在：明确将科学发展观的贯彻落实情况纳入巡视范畴，开展作风建设情况和领导干部党风廉政建设等情况进行巡查。在“机构设置”一章中，重点突出了巡视对象的范围。在实践中，不试图以一项法规解决所有问题，不求一劳永逸，对于解决时机尚不成熟的问题，留待在实践中积累经验，逐步解决。在巡视成果的运用机制上更加完善，一方面，健全了巡视成果运用制度，包括巡视情况报告制度、巡视事项移交制度、对发现问题的处理程序和反馈程序、巡视成果共享机制。另一方面，加强对巡视成果运用的跟踪监督，包括跟踪被巡视地区或单位的整改情况、跟踪有关主管单位办理移交事项的情况及主动开展监督检查，此外，根据情况可增加对巡视机构的必要授权。

2.规范巡视工作的程序

发现问题是开展巡视工作首要任务，采取有效的工作方式能及时发现工作过程中出现的问题，一项制度的实施又必须以程序的规定落实为前提条件。从监督方式上加大力度，强调巡视工作要依靠被巡视地区、单位的党组织开展，不干预被巡视地区、单位的正常工作。条例规定，“对专业性较强或者特别重要问题的了解，可以商请有关职能部门或者专业机构予以协助”。听取被巡视地区、单位党委的工作汇报，调阅、复制有关文件、档案、会议记录资料等工作方式的多样化，能够广泛接触干部和群众。[4]谈话、暗访、民主测评、调查问卷等多种方式能够获取全面真实的信息，有针对性对产生的问题提出改进意见，增强巡视监督效果。

3.监督巡视人员的自身管理

俗话说，“正人先正己”，作为监督者更是以身作则，规范和约束自己的行为，自觉接受监督。《巡视条例》对被巡视地区、单位党组织及工作人员的责任做出了规定，同时对巡视机构及其工作人员的责任也做出了具体的说明。在《巡视条例》第四章“人员管理”，一方面，规定了巡视工作人员应当具备的基本条件，巡视工作人员的选配方式，巡视工作人员的日常管理，交流、回避制度等。[4]另一方面，要求巡视工作领导小组办公室和巡视组有强烈的事业心和责任感，自觉加强自身建设，做到清正廉洁，依法办事，公正不阿，实事求是，勇于不断地开展批评与自我批评。坚强有力的组织保证是巡视工作顺利开展的基石。

参考文献：

[1]何益忠.民主革命时期党内巡视制度的回顾与反思[J].理论学刊.2010（03）.

[2]《中央巡视条例》[M].中共党史出版社,2000

[3]胡云生.民主革命时期中国共产党巡视制度的设计与运行[J].中州学刊.2010（03）

[4]中国共产党巡视工作条例（试行）[M].北京：中国方正出版社，2009