浅议制定小城市弹性控规的技术思路

1 周星宇 2 郑段雅

摘要：城乡规划天生就具有不确定性，而这种不确定性在小城市控规上表现得尤为显著。为了应对这种不确定性，本文受到 “弹性规划” 理论启发，尝试思考建立小城市弹性控规的技术方法。具体包括三大核心内容： “更加严守一个（五线）、适当放宽一个（功能控制）、逐步增加一个（城市设计）、整体联动一个（用地指标体系）”，以供探讨。

关键词：小城市；控规；弹性规划；功能控制；城市设计；用地指标体系

1、引言：小城市控规本身存在不确定性

控制性详细规划（简称控规）城市的“施工图”，需要面对许多不确定的外部因素，因此也成为了城乡规划调整的“重灾区”，而小城市由于自身特点会更加容易受到外界因素的干扰，调整也更加频繁。那么该如何去有效应对呢？

2、弹性控规是应对不确定性的有效手段

张庭伟认为：由于经济、自然环境、国际国内社会环境的不稳定、不确定性造成城市发展的不确定性，在世界的城市中具有相当的普遍性[1]。为应对这种不确定性，张庭伟教授提出“弹性规划”理论，国内已经也有不少学者对此方向展开研究，如黄数敏提出对于土地性质兼容提出了大类划分、混合比例、混合选择、反控制的规划方法[2]；曹方提出构建“公共利益“和“开发利益”联动的指标“弹性束”等[3]。本文由此受到启发，进一步思考如何建立面向小城市的弹性控规的技术方法。

3、小城市弹性控规的技术思路：抓住三大核心要素，相应“植入弹性”。

根据2011年出台的《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》，将用地功能控制、用地指标、城市运行基本保证设施、“五线”作为控规的基本内容，其中后两者一般为强制（非弹性）内容。再结合目前控规越来越关注城市设计的趋势，因此本文认为用地功能控制、用地指标、城市设计是控规弹性的三大核心内容。

3.1适当放宽用地功能管制——引入禁止兼容项目的“负面清单”

目前大部分小城市控规的用地功能布局仍采取 “条块分明”的单一化控制形式，对功能兼容方面并没有过多的探索。这种单一化控制思路存在两个问题：一是与现实不符，小城市本身各项功能专业化程度不高，过于分明的用地功能缺少现实市场；二是与“人文关怀”、“职住平衡”等倡导用地功能混合的新规划理念不符。因此小城市需要放开用地功能的单一化管制，加强功能混合使用。

在实际操作方面，本文认为目前各地最常见的“兼容用地矩阵”模式（即详细列出各项用地之间是否兼容的关系表）不适合在小城市执行，原因在于：用地功能日趋复杂多样，倘若按“兼容用地矩阵”这种“穷举各种用地是否有兼容可能”的逻辑，矩阵内容会相对大幅增加；更何况传统 “兼容用地矩阵”的深度一般仅限于用地，而小城市控规涉及内容更加具体，往往到至项目层面，采用用地深度的兼容管理要求显然不合适，而进一步深化兼容深度至项目层面，按照上述逻辑去深化，最终会形成像美国那样浩繁的兼容列表（长达28页）。

因此本文建议放宽用地兼容管控的思路如下：1）由“确定干什么”向“哪些不能干”思想转变。首先，借鉴上海自贸区控规的思路，进行大的功能兼容分区；在分区基础上，借鉴深圳“三大禁止”（禁止非建设用地向非基础设施类用地转变，生活类用地向生产类用地转变，公益类用地向非公益类用地转变）的思路，建立用地兼容“负面清单”，这样不仅减少矩阵列表的“体量”，也合理扩大用地兼容范围。2）由“用地禁止兼容”向“项目禁止兼容”深化，直接落实到具体禁止兼容的项目，满足小城市实际需要。 3）细化兼容尺度的评判标准，譬如可借鉴武汉，将地块内可兼容的功能规模上限确定为30%，并且明确兼容功能与配套功能等相似定义之间的区别。

3.2分步引入城市设计——形成整体城市设计通则+重点地段“一图一则“的模式

本文认为可以分别合理借鉴上海、深圳等地区控规思路，分层次有重点地引入城市设计。具体来说，可将小城市进行区域划分成“重点地区”和“一般地区”，其中“重点地区”可包括各类城市中心区、历史保护区等需要“精雕细琢”的区域。在重点区域内，按照上海 “一个控规图则”+“一个城市设计图则”的“1+1”模式进行编制和管控，具体图则内容可包括塔楼位置、不同等级的建筑界面控制线和步行通道等。在一般地区，建议先编制城市设计通则，实行整体引导，内容可参考深圳部分地区的经验，仅提出大尺度的风貌分区、景观界面、岸线、公共空间节点等导控要求，暂不深入建筑形态等具体内容。从而保证小城市有条不紊地实现城市设计与控规结合。

3.3联动一个（用地指标）——建立相互联动的指标体系

众所周知，用地指标体系中的容积率，是控规中不确定性最大的地方。容积率直接能影响开发商的利润高低，也直接影响项目产生的外部效应大小。就目前小城市的实际情况来看，对容积率等指标设置和调整较为“粗糙”，设置缺乏相应的来源依据，调整也无章可依。

就目前从大城市经验来看，一般是先通过多种技术手段，得出一个相对科学合理的指标和调整标准，例如武汉开展了用地建设强度专项研究工作，形成了所谓“基准容积率” [4]。并拟定“指标区间”，为指标调整提供参照。

但是上述手段仅能相对“规范”小城市控规调整的行为，但对于如何化解指标调整（尤其是容积率拔高）后产生的外部负效应，仍然没有给出答案，而后者正是小城市控规指标被频繁突破的现实情形下更应考虑的问题。这里，本文认为北京在《北京市建设环境宜居度的控制研究》中，提出 “绿容比（绿地率／容积率）”的概念，提供了一个新的解决思路。该方法将容积率与绿地率形成一个固定比值，一旦容积率调整，绿地率也必须调整。这种由“以静制动”转向“以动制动”全新思路，本质是将原有单个指标的孤立控制转变为对联动控制，从而有效地控制开发商对建设用地过高强度的开发倾向和对开敞空间、绿地空间建设的消极态度，形成对开发商的一种软约束，这种软约束对保障城市环境质量和居民生活质量是必要的、有益的，而对建设方而言，是需要付出一定的成本才能够实现的，甚至在设计上是难以达到的[5]。受此思路启发，本文认为小城市可尝试建立一整套将容积率、绿地率、建筑高度、建筑密度、停车位数量、公共设施比例、采光和通风效果等相关要素进行统一绑定的指标体系，达到所谓“牵一发动全身”的效果，减少片面调动单一指标而忽视其它指标的情况，平衡公众利益与开发商个体利益。

4、总结及展望

为应对小城市发展不确定性的特点，本文在梳理出小城市控规弹性的三大核心内容：功能控制、用地指标和城市设计的基础上，针对每项内容，分别提出相应的“弹性改进”技术方向。上述技术方法还处于思路阶段，要形成一套具体可行的技术标准，还需要进一步探索。

参考文献

[1]张庭伟.上海：城市规划将重视预留弹性空间 [OL]: http://info.upla.cn/html/2014/11-04/259301.shtml，2014（11）

[2] 黄数敏、吴敏、赵进.海口西海岸新区控规中弹性规划编制与研究[j].城市规划学刊,2012（7）

[3] 曹方.控制线详细规划指标“弹性束”策略研究[D].华南理工大学,2010.

[4] 于一丁、黄宁、万昆.控规编制的若干新思路[J].城市规划学刊,2006(3):27.

[5] 梁伟.控制性详细规划中建设环境宜居度控制研究——以北京中心城为例[J].城市规划,2006(5):29-30.