空间规划变革与规划院发展升维

赵超

摘要：新的国土空间规划，面临新背景、新要求、新挑战，需要与时俱进。只有把握核心原则，充分响应城乡发展建设的需求，才能保证空间规划治理变革的有效性，满足空间规划变革提出的目标、功能、技术和实施四个维度的要求。本文就空间规划治理变革与规划院发展升维展开探讨。

关键词：空间规划；治理；规划院

引言

国土空间规划体系与城市的发展过程类似，都是一个不断完善的过程。在快速的城市化发展进程以及经济体制的不断转型之下，导致国土空间的使用与分配问题之间的矛盾不断被激化，而建设中存在的资源浪费、耕地面积减少、能源供给不足等问题也在不断的加剧，针对这一问题，建立了资源节约型的国土规划战略目标。

1国土整治与生态修复的发展

我国的国土整治最早是从土地开发整理开始的，从《土地管理法》颁布以来主要经历了从目标较为单一的土地开发、土地整理、土地复垦，演变到目标较为综合的集基本农田整理、城乡建设用地增减挂钩等多种功能于一体的土地综合整治。2018年，随着自然资源部的成立，土地整治走向山水林田湖草所有国土空间的国土综合整治。而国内生态修复的内容和对象以污染水体、污染土壤、植被恢复、矿山修复为主，传统的环境污染治理、国土整治等都融入了生态修复的内容。我国的生态修复工作主要经历了从小规模单要素生态修复，到区域性大规模单要素生态修复工作，再到“生态修复、城市修补”（城市双修）多要素生态修复工作，2018年国家机构改革以来生态修复走向山水林田湖草生命共同体修复等全要素系统修复。2018年，国土整治、生态修复统一归口为新成立的自然资源部国土空间生态修复司管理，强调统筹全域国土空间和全要素自然资源整治和修复，核心是修复国土空间功能、提升国土空间质量、提高国土空间利用效率，最终促进国土空间有序开发。但目前仍存在一些问题：一是整治修复的范围未覆盖全域国土空间。以往的国土整治范围以农业空间为主，聚焦农用地整治；生态修复以生态空间为主，聚焦生态环境的修复治理。整治和修复的部分工作虽然会涉及城镇空间，但未完全覆盖全域国土空间。二是整治修复对象仍以单一要素为主。以往的国土整治聚焦土地的整治，虽然部分工作会涉及水域、湖泊、矿山等，但未覆盖山水林田湖草全要素自然资源；生态修复聚焦生态环境的修复，但也未完全覆盖全要素自然资源。三是整治修复手段仍以工程措施为主，虽然部分工作会涉及其他非工程措施，但未涵盖生物、自然、人文等综合治理手段，无法体现生态文明建设关于“节约优先、保护优先、自然恢复为主”的方针。

2治理能力现代化维度下的空间治理与空间规划

空间治理是西方国家在应对全球化以及向“后福特主义”转型等所引致的国家治理危机的过程中出现的，政府通过与私营部门等主体合作，以整合提升国家的治理能力，从而出现了所谓的“由政府向治理的转变”。治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。从治理能力来看，王绍光和胡鞍钢认为国家治理能力包括汲取财政能力、宏观调控能力、合法化能力、强制能力。空间治理能力则主要取决于治理主体、治理手段、政策衔接、法制建设等方面的具体能力。目前，我国在空间治理能力现代化建设方面还有明显的短板，存在着空间治理主体相对单一、空间治理手段滞后于现代化建设、与财政税收等相关政策衔接配套能力不足、相关法制建设不健全等问题。空间规划体系作为空间治理的重要手段与工具，此前恰恰存在着各类空间性规划重叠、冲突，部门职责交叉重复，地方规划朝令夕改等问题，导致空间治理能力低下。这也是中央政府之所以推动空间规划体系建立的重要原因。

3空间规划变革与规划院发展升维

3.1满足多维度的要求

城乡发展建设需求的变化，既包括建设目地的转变，也包括技术及实施细节的转变，这就对空间规划的变革提出了目标、功能、技术和实施四个维度的要求，只有把握核心原则，充分响应城乡发展建设的需求，才能保证空间规划治理变革的有效性。空间规划治理对市场需求的响应应满足以下要求：（1）更科学：从模糊、经验决策，走向大数据和现代化技术平台和手段支持下的科学决策。同时，我们也呼吁社会对专业知识的价值认同，这对规划院的发展非常重要。（2）更高效：在城市治理中，反应滞后会造成更大的伤害和损失，而且经常是不可逆转和难于挽救的。因此要求规划能够快速发现、快速诊断、快速应对，如果反应太慢，治理发挥作用的机会都没了，再高大上的规划，也是枉然。（3）更及时：从更多的后端治理，转向前端预防、过程导控+后端治理的主动防控。防止规划滞后，避免头痛医头、脚痛医脚。（4）更开放：要以开放的心态和姿态，面对国家、面对社会、面对行业，回答好自己是谁、为什么服务、价值何在的问题。避免主观固化在某个狭义的专业状态或领域中以及对过往成熟范式和路径的依赖。同时，市场也应该更加开放，包容新型业务的出现和发展。（5）更智能：新时代背景下的规划要求让城市成为真正的“生命体”，“有智慧”、“会思考”具备更强的自组织能力，规划治理从“外部被动干预过程”转化为“自发主动调适过程”。规划治理过程，是给城市这个智慧体植入规划治理思维和逻辑，是“给城市赋能”的过程，而不是单纯的行为过程干预。

3.2建立监管保障体系，实现动态治理机制

国土空间用途管制的本质是对自然资源的载体进行开发管制，制定乡空间治理监管体系，指导规范各项活动，落实职责和保障措施，并根据社会经济形势、政策要求、科技变革等影响，实行动态治理，满足与时俱进的发展和村民新的诉求。

3.3响应局势，发展升维

1. 价值升维。规划院要立足于为空间规划治理创造“多元价值”，提供高价值规划技术成果，提供实施过程的咨询服务，提供管理过程的技术辅助以及运行过程的智力支持，而不是只码文字、画图纸。否则就会逐步丧失“用户需求粘性”。（2）技术升维：城乡规划技术、大数据分析、信息平台技术、公共政策分析、社会治理。规划是以科学和技术立命的。规划的改革创新，最终要回到科技进步的核心命题上来。规划院要紧跟时代科技的步伐，完善空间规划政策工具和技术工具体系，空间规划技术创新，首先在工作平台和工具手段上要率先突破，以科技进步推动空间规划治理的科学化、高效化、精准化水平。（3）管理升维：管理需要“时间”“精力”的充分投入，在规划院也不例外。规划院的管理层，要先“升级自己的思维”，愿意在管理上花时间、下功夫，是什么不重要，只要管理架构围绕“服务空间规划治理，持续创造价值”，视需而定。同时避免身份固化、业务模式固化、经营模式固化、发展定位固化，因时因势而变。无为而治，在大变革时期是行不通的。

结语

治理能力现代化是一个渐进的改革创新过程，我国空间规划体系的建立也将是一个不断优化完善的过程。在建立空间规划体系的历史进程中，紧紧围绕空间治理主体、治理手段、政策衔接、法制建设等方面的具体能力建设，客观上将有力地推动我国空间治理的变革，更好地发挥空间规划对提升国土空间治理能力和效率的重要作用。

参考文献

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